Le Professeur Soldatos publie, depuis 2010 (plusieurs fois dans l'année), des Chroniques d'analyse de l'actualité de l'Union européenne , dans le site web de Paris http://fenetreeurope.com
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Chronique* du 21 février 2020 par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
Qu’il nous soit permis, en guise de prolégomènes, de relever, non sans une certaine aporie, la courtoisie «diplomatique» de circonstances du leadership européen à l’occasion du retrait effectif du Royaume-Uni de l’UE (le 31 janvier 2020) et de son entrée dans une période de transition et de négociations de futures relations. En effet, des déclarations telles que celles du président du PE David Sassoli « C’est une journée triste pour notre parlement » ou de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen « Vous allez nous manquer », qui s’inscrivent à l’enseigne d’une délicatesse institutionnelle d’«accommodement ultime» d’un membre récalcitrant de la famille européenne, ne sauraient effacer la mémoire historico-politique de l’Europe depuis 1973, gravée de l’euroscepticisme et de l’europhobie des Britanniques et de leur impact désintégratif sur la marche de la construction européenne. Du reste, un oubli de ce passé de relation ardue et mouvementée augurerait mal pour la protection, lors des pourparlers de futures relations, de l’acquiscommunautaire (ci-après européen), déjà malmené par l’obstructionnisme britannique de plusieurs décennies au sein de la CE/UE. Car, il ne s’agira pas, désormais, de négocier avec un pays qui frappe pour la première fois à la porte de l’Europe, mais avec un membre qui vient de quitter l’Union, après avoir réussi, depuis 1973, à ralentir systématiquement l’élan intégratif européen, à faire fi à la solidarité européenne par des demandes accrues de dérogations, à refuser une «Europe puissance» que nous regrettons aujourd’hui, à contribuer, grandement, à des décisions de dilution du système européen, qu’il s’agisse de l’incessant élargissement de l’Union ou du maintien de son écartèlement entre la logique de l’appartenance euratlantique et celle de l’indépendance européenne. Une kyrielle de concessions européennes paralysantes et déstabilisantes pour l’UE, prouvées, in fine, infructueuses pour éviter le Brexit: de la résignation au déni 1°L’illusion d’une vraie intégration britannique «à reculons»
Tout le long d’une vie commune avec le Royaume-Uni au sein des Communautés européennes et de l’Union européenne, le leadership européen a subi, de la part des Britanniques, d’incessantes tentatives de blocage de l’avancement de l’intégration européenne et, simultanément, de hautes vagues de revendications de «dérogations d’accommodement», dans une approche d’intégration à géométrie variable, antichambre d’une Europe «à la carte». À cet égard, et pour avoir souvent exposé, dans nos écrits, cette politique britannique de procrastination-obstruction au sein de l'Union, nous nous limitons ici à relever cinq moments décisifs («Schwerpunkte») de «décrochage»(d’un «opting out» sélectif), qui devront être pris en compte dans le nouveau processus de définition de futurs liens avec le Royaume-Uni: le refus, dès les premières années de l’ère Thatcher (penser à la fameuse formule «je veux qu’on me rende mon argent» /«I want my money back»), d’une solidarité budgétaire au service du bien commun de l’Europe, refus qui campait sur une vision purement comptable de l’intégration européenne et feignait d’ignorer les avantages britanniques d’une dynamisation économique par le grand marché (ouverture des marchés nationaux et libre concurrence); la ferme et durable volonté de ne pas adhérer à la zone euro («opting out»), malgré son éligibilité à la lumière des critères de Maastricht, privant l’Union du poids monétaire du Royaume-Uni et ralentissant ainsi (certes avec d’autres facteurs) le rythme de la marche ascendante de l’euro en tant que monnaie internationale dominante d’échanges commerciaux et monétaires ; les nombreux «accommodements» et dérogations, notamment dans le champ de liberté, de sécurité et de justice et celui des droits fondamentaux (Charte), affaiblissant ainsi les efforts d’approfondissement politico-juridique de l’Union; l’inébranlable attachement du Royaume-Uni à l’OTAN et à ses rôles, sans cesse renouveléset élargisdans l’après-guerre froide, en termes de sphère géostratégique et d’interventions (notons que les Britanniques ne sont pas seuls dans cette orientation, des pays du Centre et de l’Est européens s’y reconnaissent aussi), qui hypothèque toujours les tentatives de certains autres pays membres, la France en tête, de trouver le nécessaire espace de déploiement d’une politique étrangère, de sécurité et de défense européenne, réellement commune et autonome; finalement, comble d’europhobie, la «répudiation» britannique (acceptée par les Vingt-Sept) de la déclaration (ô, suprême injure !) de la finalité processuelle de l’intégration européenne, contenue dans le préambule du traité (TUE) et affirmant la résolution de «poursuivre le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe», «répudiation» s’opposant ainsi à l’élan vers «plus d’Europe économique et politico-institutionnelle», voire vers plus d’intégration politique (sans, toutefois, nier que, sur le plan du grand marché et des services financiers, le rôle du Royaume-Uni au sein de l’UE a connu des moments d’effets positifs).
Pareil comportement désintégratif des Britanniques, longtemps accepté par les autres membres et créant une sorte de «statut spécial» pour le Royaume-Uni, a provoqué l’érosion systémique de l’Union sans, par ailleurs, lui épargner l’assaut final du Brexit.
2° Les partenaires européens du Royaume-Uni : de la résignation de stagnation au déni de la réalité désintégrative Face à cette longue et constante continuité eurosceptique et europhobe du Royaume-Uni, les autres membres de l’Union, certes à des degrés divers, ont, tout d’abord, fait preuve de patience d’espoir, pour se réfugier, ensuite, lorsqu’elle s’est transformée en tendance lourde de la politique britannique, dans un état de résignation, voire de déni de la réalité d’érosion progressive de l’élan intégratif européen. Il en découle une quasi permanente «aboulie», teintée de passivité de procrastination chez les Vingt-Sept, qui alimente, aujourd’hui, notre appréhension et soucis eu égard aux négociations de futures relations, dans la foulée du Brexit, comme aussi pour l’avenir propre de l’Union. - Pour ce qui est de la résignation de stagnation, force nous a été de souligner souvent que l’UE évolue vers un profil dominant de «grand marché» dont l’enchaînement dynamique («spill-over») vers la vraie communauté de valeurs et sa finalité politique ultime paraît, de plus en plus, aléatoire, sinon illusoire. Tout d’abord, depuis le grand élargissement à 28 membres, l’observateur averti prend conscience de la difficulté de s’entendre sur une politique étrangère réellement commune et efficacement déployée sur le terrain de l’interaction internationale, les clivages internes de l’Union l’empêchant : le Centre et l’Est européens véhiculent encore des relents de guerre froide; le Royaume-Uni campa, jusqu’au Brexit, sur des positions euratlantiques qui, l’avons-nous, souligné, ont «étouffé» toute tentative décisive vers une «Europe, grande puissance géostratégique mondiale»; les relations avec la Russie et la Chine sont vues de façon différenciée par les États membres. Ensuite, l’homogénéité systémique de l’Union subit une érosion progressive : les valeurs communes proclamées dans le traité (TUE) et la Charte des droits fondamentaux sont menacées, voire violées, dans plusieurs États membres; les politiques socio-environnementales suivent, dans l’espace de l’Union, des tendances d’une convergence ultérieure ardue; l’extrémisme et le populisme frappent, encore que de façon différenciée, les sociétés et les systèmes politiques nationaux membres; la refondation de l’Union est renvoyée aux calendes grecques. Dès lors, le comportement britannique d’euroscepticisme et d’europhobie ne fleurissait pas uniquement outre-Manche mais, bien au contraire, a pu se propager au sein de l’UE et le passage du «grand marché» à la «communauté de valeurs» et, au-delà, à l’«Europe politique» finit par s’éloigner progressivement de l’horizon intégratif sous un nuage de résignation. - Quant au déni de la réalité, il est omniprésent dans les sphères des dirigeants européens qui se sont succédé depuis 1973 et qui ont, pourtant, pu observer, d’année en année, le refus des Britanniques d’accepter la logique supranationale du paradigme initial de Jean Monnet et, a fortiori, l’approfondissement du système politico-institutionnel et de ses politiques sociales, économiques et monétaires, sans oublier celles, en gestation toujours, dans le domaine de la politique étrangère, de sécurité et de défense commune (ce qui n’a, toutefois, pas empêché quelques regroupements partiels en matière de défense européenne). C’est ainsi qu’ils procédaient, alors, à la signature de traités de réforme, accompagnés, du même souffle, de dérogations d’accommodement et de statut d’exception, sollicitées, surtout, par le Royaume-Uni, au niveau, justement, de dispositions d’approfondissement supranational et de croissance systémique vers «plus d’Europe». Et lorsque la volonté de Brexit se précisa, ils ont continué à faire preuve de flexibilité d’accommodement et d’espoir de revirement des positions d’outre-Manche, en accordant des prolongations du délai «constitutionnel» de fin des négociations de retrait. C’est là le sens du long déni, pendant 47 ans, d’une réalité britannique foncièrement incompatible avec le projet d’union économique et monétaire complète et de construction politique de l’Europe, déni qui fait craindre, aujourd’hui, de longues et chronophages négociations de relations futures avec le Royaume-Uni, aux dépens du traitement des autres dossiers cruciaux pour l’avenir des Vingt-Sept (réaliser l’Europe verte, l’Europe sociale, l’Europe de l’énergie, l’«Europe puissance» etc.). Réussir, dans des délais raisonnables, l’accord de nouveaux liens avec le Royaume-Uni, dans le strict respect de l’«acquis européen», et procéder, dans la foulée, à un nouveau partage de souverainetés au sein de l’UE, conforme aux exigences de la nouvelle constellation de grandes puissances et aux impératifs des défis mondiaux : un rendez-vous historique à ne pas manquer 1° Des négociations diligentes La longue saga des négociations de Brexit, due à la cacophonie des forces parlementaires britanniques et à l’incapacité du gouvernement du Royaume-Uni d’obtenir l’approbation de l’accord circonstancié de base que l’équipe de Michel Barnier avait bien ficelé, est chargée d’enseignements éclairants pour la prochaine marche des Européens lors des négociations de futurs liens avec les Britanniques. En effet, la fracture de la société britannique et de ses élites en cette matière demeure si profonde et leurs positions si chargées d’incohérences que les négociateurs de l’Union, déjà aguerris par les pourparlers du Brexit et munis du remarquable travail de fond réalisé par l’équipe Barnier, devraient finaliser une offre circonstanciée et rigoureusement définie, dans le respect de l’échéancier du 31 décembre 2020, pour éviter la stagnation paralysante de longues négociations; car, même si Boris Johnson se dit prêt à se conformer à cet échéancier, l’expérience du Brexit et les enjeux, désormais, en considération laisseraient penser à de longues et épineuses tractations qu’il faudra abréger ou rompre (c’est précisément ce caractère épineux des pourparlers qu’ anticipait-appréhendait le Ministre français Jean-Yves Le Drian, lors de la conférence de sécurité de Munich, de ce mois de février, en déclarant que «sur les questions commerciales ou sur le dispositif de relations futures, que l'on va engager, on va s'étriper pas mal»). À cet égard, il faudrait éviter des prolongations périlleuses à plus d’un titre : éviter des longueurs qui risquent de faire apparaître des fissures dans les positions économico-commerciales sectorielles des Vingt-Sept; fermer le plus vite ce dossier britannique pour s’attaquer aux autres volets urgents de l’action européenne (environnement, énergie, politique sociale et inégalités, technologies du numérique, politique d’asile et questions migratoires, politique étrangère, de sécurité et de défense, tous domaines déclarés déjà prioritaires par la nouvelle Commission, le nouveau PE, les États membres). En somme, sans vouloir être «punitifs», les Vingt-Sept devraient être, cette fois-ci, bien moins accommodants, ayant déjà assumé, depuis 1973, les coûts du long «détricotage à la carte» de l’intégration européenne. 2° Protection de l’«acquis européen» de l’Union Les négociations du Brexit ont largement démontré l’intérêt des Britanniques à obtenir les avantages du marché unique sans l’acquis de son cadre législatif, soit un accord «sur mesure» pour l’économie du Royaume-Uni. Aussi, toute concession des Vingt-Sept dans cette direction entamerait-elle la solidarité, la cohésion et l’avenir du processus d’intégration européenne. À cet égard, et malgré les palinodies britanniques lors du Brexit, les types de possibles ententes futures sont déjà connus et il serait, dès lors, difficile d’en inventer sans compromettre la logique et l’intégrité du paradigme européen. Il s’agirait, notamment : d’une zone de libre-échange (probablement avec certaines exceptions de secteurs) rigoureusement balisée par des règles d’origine, une prise en compte de la question des barrières non-tarifaires et un mécanisme efficace de règlement des conflits afférents, selon, par exemple, le modèle de l’ALENA, pour éviter des diversions de commerce, une concurrence déloyale et un processus de «guérilla» pour la solution des différends; d’une libéralisation des échanges du type du CETA, mais avec davantage de contraintes environnementales, sanitaires et sociales et un plus efficace processus de règlement des différends; d’une union douanière, qui entraînerait, également, dans la foulée, une politique commerciale commune; du modèle existant de l’Espace Économique Européen, qui permet la participation au marché unique et ses quatre libertés (avec quelques exceptions de matières couvertes) et exige aussi le respect du cadre législatif de l’«acquis européen» des Vingt-Sept, notamment dans le champ des quatre libertés économiques, de la libre concurrence, des aides d’État, de la protection du consommateur etc. En revanche, des panachages complexes de ces types de cadres d’intégration (paraissant d’un intérêt pour les Britanniques) seraient à éviter, dans un partenariat avec cette vaste Europe des 27, déjà hétéroclite, courant, alors, le risque de faire éclater l’Union; in fine, et dans l’impossibilité des Britanniques de choisir l’un de ces modèles, certes avec nombre d’adaptations compatibles avec l’«acquis européen», choisies avec cohérence et rigueur, l’option d’accords sectoriels, à l’instar du faisceau d’ententes UE-Suisse, existe, mais, s’agissant d’un partenaire au gabarit socio-économique et démographique de loin plus imposant que celui de la Suisse, on devrait se limiter à quelques accords essentiels, pour laisser, à la lumière de l’expérience de leur mise en œuvre et de leurs résultats, la possibilité ultérieure de nouveaux accords (toujours sectoriels), «découplés», de la sorte, de la négociation de futurs liens de cette année. 3° Profiter du Brexit pour réussir le tant attendu et si impératif aggiornamento de la construction européenne, après la levée de l’hypothèque britannique Le scepticisme et l’europhobie britanniques furent objectivement, l’avons-nous souligné, un réel obstacle pour l’enchaînement («spill-over») du processus d’intégration européenne vers d’autres phases supérieures d’unification. Ils ont même servi d’«alibi» à ceux qui, souverainistes ou tièdes velléitaires, procrastinaient à chaque occasion de réforme et de refondation de l’Union. Or, aujourd’hui, l’hypothèque britannique levée, nous aurons le «test de vérité», soit l’occasion de constater l’état des volontés politiques chez les Vingt-Sept pour aller, éventuellement, au-delà du «grand marché», vers «plus d’Europe», avec des ingrédients forts d’intégration politique, soit : l’injection d’une supranationalité accrue aux institutions et, notamment, à la Commission et le PE (nous avons pu, maintes fois, tracer dans nos écrits les contours d’ une telle réforme, qui passe obligatoirement par la révision des traités, comportant, également, des mécanismes de contrôle et de sanctions renforcés et efficaces); une «redistribution de cartes» de souveraineté, comportant, notamment, de nouveaux transferts et mises en commun de droits souverains au sein de l’Union. Et si un tel aggiornamento, dans la foulée du Brexit, échouait ou ne s’amorçait jamais, alors nous pourrions penser, avec mélancolie, pessimisme et obligation d’autocritique, à charge des Vingt-Sept, aux vers du grand poète Cavafis : «Qu’attendons –nous, assemblés sur la Place Publique ? Les Barbares doivent arriver aujourd’hui…. La nuit est tombée et les barbares n’arrivent pas… et ceux qui arrivent des frontières disent que les barbares ne viendront plus…Et maintenant qu’allons-nous devenir sans les barbares ? Ces gens étaient en fait une solution à tout » (une des traductions libres d’extraits du poème de Constantin CAVAFIS, En attendant les barbares).
Chronique* du 29 novembre 2019 par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
Dans l’euphorie du dénouement, par un consensus intergouvernemental, en début juillet, de l’impasse créée au sein du Conseil européen sur la désignation des titulaires des postes de haute direction du système institutionnel de l’UE (présidence du Conseil européen, présidence de la Commission, poste de haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, présidence de la Banque centrale européenne, présidence du sommet de la zone euro), on n’a ni su ni voulu prendre la mesure de la nouvelle érosion intégrative infligée alors à l’Union par les chefs d’État ou de gouvernement et, au-delà, par les forces politiques nationales. S’agissant ici, plus particulièrement, de la Commission (présidence et membres), à la faveur d’un climat délétère d’ambitions nationales et de comportements de cavalier seul, d’euroscepticisme, d’europhobie, de populisme et de dérapages extrémistes, les gouvernements nationaux ont accéléré l’érosion de l’indépendance de l’exécutif européen, en accentuant leur emprise intergouvernementale sur le processus de désignation de son président, du haut représentant et des autres commissaires. Quant au Parlement européen (PE), affaibli par le recul électoral de ses deux grandes familles politiques (PPE et S&D) et la constellation hétéroclite des autres groupes politiques, traversés par lesdits courants eurosceptiques et europhobes, il fut, dans ce «bras de fer» pour le leadership des institutions de l’Union, un interlocuteur plutôt ignoré et en apraxie ; plus tard, cependant, soit en octobre-novembre, il a connu un certain regain de vigueur, à l’occasion de l’examen d’approbation des commissaires pressentis, avec 3 «candidats» retoqués, pour, in fine, approuver la nouvelle Commission par un vote largement majoritaire, le 27 novembre. En effet, l’abandon du mode de désignation du président de la Commission, basé sur la prise en compte des résultats des élections européennes (article 17, par.7 TUE) et opérationnalisé, en 2014, par le choix de la «tête de liste» (Spitzenkandidat) gagnante, prive ce président et, par ricochet, l’ensemble du collège des commissaires, du poids de la légitimité du suffrage universel, ô combien précieux dans l’exercice réellement supranational de leurs fonctions législatives, exécutives et de gardien des traités. Par ailleurs, le déroulement du processus de sélection-désignation des commissaires, en vue de leur approbation par le PE, ne témoigne nullement du souci des dirigeants nationaux de protéger l’autonomie constitutive-statutaire et, par ricochet, décisionnelle, de la Commission, souci exprimé pourtant fort clairement par le constituant dans son exigence de procéder à la sélection des commissaires «en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d'indépendance» : fidèles à l’orientation, progressivement suivie depuis la fin de la Commission Hallstein II (seconde moitié des années 1960), les gouvernements ont imposé la politisation de la Commission, en y installant, pour l’essentiel (le verrons-nous par la suite, infra, rubriques I et II), des personnalités politiques, privant ainsi cette institution «motrice de l’intégration européenne» de la capacité d’articulation et d’agrégation-synthèse des intérêts antagoniques (nationaux, régionaux, sectoriels) que seule une instance supranationale, en l’occurrence apolitique, indépendante desdits intérêts et des pouvoirs politiques nationaux, pourrait entreprendre avec succès. Dans cette optique notre démarche de réflexion, placée à la plus large enseigne du débat institutionnel au sein de l’Union et rejetant la thèse de ceux qui, plongés dans une antilogie de raisonnement, veulent une Europe au service de ses peuples mais sans ossature institutionnelle approfondie et indépendante (supranationale, faute de pouvoir être fédérale), proposera, en premier lieu, et pour plus d’intelligibilité, la conceptualisation du processus arythmique, voire souvent antinomique de politisation de la Commission, oscillant entre une dimension positive, celle du renforcement de sa légitimité par une approche de «co-investiture» parlementaire («bonne politisation») et une manifestation négative, voulant sa dépendance à l’égard des pouvoirs politiques nationaux («mauvaise politisation») (I) ; elle conduira, ainsi au cœur de notre analyse, soit à l’illustration empirique du crescendo de «mauvaise politisation» que confirme et accentue le tout récent processus de désignation- approbation-nomination de la nouvelle Commission, présidée par Ursula von der Leyen (II) ; elle consacrera nos considérations finales à l’esquisse des paramètres de l’impératif de consolidation de la «bonne politisation», par une approche de renforcement de la légitimité et de l’indépendance de l’exécutif européen, qui, notons-le, s’inscrit déjà dans l’esprit et la logique intégrative des traités (III). I.- La «bonne politisation» et la «mauvaise politisation» dans la trajectoire de l’évolution arythmique de l’exécutif européen Conceptuellement, le processus de politisation de la Commission européenne peut comporter deux dimensions : celle de la désignation-élection de son président et de ses membres par un mode lié, directement ou indirectement, au suffrage universel («bonne politisation») et celle de leur choix par les gouvernements des États membres, essentiellement, parmi les élites politiques nationales (personnes ayant eu des mandats politiques au sein des gouvernements et des parlements nationaux -- parfois infranationaux, notamment d’unités fédérées («mauvaise politisation»). Précisons, ici, que les termes «bonne et mauvaise politisation» furent proposés dans la littérature spécialisée par Philippe de Schoutheete. 1° La «bonne politisation» de la Commission est celle qui lui a permis d’accroître son degré de légitimité, réduisant son déficit démocratique, grâce à l’établissement de liens de plus en plus étroits avec le Parlement européen, notamment depuis l’élection de ce dernier au suffrage universel direct. En effet, à l’instar de la tradition parlementaire européenne et dans la foulée des réformes introduites par les traités de Maastricht, d’Amsterdam, de Nice et de Lisbonne, l’exécutif de Bruxelles puise, de façon croissante, sa légitimité, dans de nouveaux liens avec le Parlement européen, lesquels, sans aller jusqu’à une désignation et une investiture par ce seul Parlement élu, pointent, tout de même, vers un parlementarisme elliptique. En effet, aujourd’hui, le président de la Commission, quoique proposé, pour élection au PE, par le Conseil européen, doit l’être «en tenant compte des élections au Parlement européen» (ce lien avec le suffrage universel fut opérationnalisé, voire renforcé en 2014, l’avons-nous déjà souligné, supra, avec la désignation, pour la présidence de la Commission, de la «tête de liste» (Spitzenkandidat) gagnante -- mode, hélas, abandonné en 2019), pour arriver, in fine, à son élection par ce Parlement (président élu, selon le terme du TUE); quant aux autres membres de la Commission, suite à leur désignation par le Conseil à partir de suggestions émanant des gouvernements des États membres et avec l’accord du président élu (premier ingrédient de leur légitimation), ils sont confirmés par un vote d’approbation du PE, sorte d’« investiture» partagée («co-investiture») avec le Conseil européen qui les nomme par la suite. 2° Contrairement au paradigme intégratif initial de Jean Monnet, qui souhaitait une approche «néo-fonctionnaliste» (essentiellement technocratique) pour la composition de la Haute Autorité (CECA) et de la Commission (CE), la «mauvaise politisation» représente, l’avons-nous évoqué, un processus constant, depuis la fin de la Commission Hallstein II. En effet, dans la foulée des réactions du général de Gaulle, lors de la crise de 1965, face aux commissaires qui se voulaient apolitiques et que le président français qualifiait, alors, d’«apatrides», la Commission se politise, au niveau de sa composition, en mode de crescendo, avec des membres qui, souvent issus de rangs politiques nationaux, bien que simples ressortissants nationaux, se rapprochent d’un de facto profil de représentants des États membres. Et pourtant, les traités ont toujours voulu proclamer, voire garantir le statut d’indépendance des commissaires, exigeant d’eux «toutes garanties d'indépendance» et stipulant qu’ils «ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement, institution, organe ou organisme» (article 17, par.3 TUE) et que «les États membres respectent leur indépendance et ne cherchent pas à les influencer dans l'exécution de leur tâche» (article 245 TFUE). À cet égard, le concept d’indépendance, ainsi introduit par les traités, renvoie, pensons-nous, à la fois à l’indépendance politique des commissaires (ne pas être inféodé aux institutions et forces politiques des États membres et aux intérêts nationaux) et, de façon plus générale, à leur indépendance sociétale (entre autres, conflits d’intérêts ou manquements à des règles d’éthique).
Malheureusement, cette philosophie supranationale ainsi «constitutionnalisée» n’a pas su, dans la pratique, résister aux assauts des vagues souverainistes, qui ont contribué au déclenchement et à l’accentuation du processus de «mauvaise politisation» de l’exécutif européen, politisation en croissance constante et, soulignons-le, concomitante avec l’élargissement des champs de compétence des Communautés européennes et de l’Union, appelé à entraîner l’accroissement des rôles du collège des commissaires. En effet, les États membres, placés devant cette extension des rôles de la Commission, ont tenu à l’endiguer, par un meilleur « encadrement », voire contrôle de leur ressortissant membre, et choisi d’y « loger » des personnalités politiques, si possible des « poids lourds » de leur système politique, pour accéder, par leur biais, à un rôle d’influence au sein du collège; quant à l’argument de justification, celui de la recherche d’un apport d’expérience politique pour un dialogue efficace et équilibré avec les autres institutions de l’Union à composition politique, il est peu judicieux et crédible à la lumière de la décote constante de la Commission, aujourd’hui en perte d’efficacité et d’influence et en situation systémique crépusculaire. C’est, donc, dans cette logique et pratique croissante que des personnalités politiques de haut rang quittent (invitées ou encouragées par leur gouvernement) leurs fonctions de dirigeant politique influent, d’élu ou de membre du gouvernement, pour siéger à la Commission, et que d’anciens Premiers ministres ou ministres, écartés du pouvoir ou mis « à la réserve » du système politique national, comme aussi des candidats échouant dans la quête d’un mandat d’élu national, mais considérés politiquement influents au niveau des élites politiques de leur pays, prennent la route de Bruxelles. Il n’est, dès lors, pas étonnant de constater que ces simples ressortissants nationaux (selon le traité) se voient, après leur entrée en fonction au sein de la Commission, munis d’un « mandat officieux» de représentant national et n’hésitent pas (le phénomène est croissant et gênant, du point de vue de l’autonomie de l’institution), à défendre, à l’occasion, au sein du collège des commissaires, l’intérêt national, tout en continuant à suivre de près les affaires politiques de leur pays, voire même à prendre position sur des questions de politique nationale et, in fine, à quitter, parfois, en cours de mandat, la Commission pour participer à des campagnes électorales nationales et retrouver ainsi de nouvelles fonctions en politique nationale. Et, chose plus troublante, nous avons des gouvernements d’États membres qui «censurent» un commissaire en refusant sa proposition pour un autre mandat, au motif d’une conduite non-conforme à l’intérêt national et dans le but d’y voir un ressortissant de leur obédience politique et davantage ouvert aux influences nationales (ce phénomène est «tempéré», en cas de gouvernements de coalition, vu le besoin d’un consensus entre les partis politiques concernés). Pour ce qui est du Parlement européen, disposant d’un pouvoir d’examen des «candidatures» au poste de commissaire et d’approbation de la Commission dans son ensemble, force nous est de constater qu’il s’est préoccupé plutôt du manque d’indépendance sociétale, en cas de conflits d’intérêts et de fautes d’éthique (ce fut, notamment, le cas, cette fois-ci, avec trois commissaires désignés et retoqués au PE) que du profil fortement politisé d’un grand nombre de commissaires désignés, profil de vulnérabilité face aux influences politiques nationales et incompatible avec la philosophie et les fonctions supranationales de la Commission, balisées, pourtant, par les traités. II.- Le processus de désignation de la nouvelle Commission et de sa présidente, à l’enseigne d’une poursuite de l’érosion de l’indépendance de l’exécutif européen 1° La nouvelle Commission (pour le moment, de 27 membres, le Royaume-Uni n’ayant pas proposé un nom de commissaire), présidée par Ursula von der Leyen, loge, à l’instar des précédentes (surtout depuis le crescendo de politisation des Commissions Barroso II et Juncker), à l’enseigne de ce long processus de «mauvaise politisation» et confirme l’érosion de l’indépendance de l’exécutif de Bruxelles par rapport aux États membres et aux institutions «intergouvernementales» de l’Union (Conseil européen, Conseil de l’Union). En effet, sa radioscopie de constitution-composition révèle et confirme la transformation d’une institution initialement conçue dans un esprit d’apolitisme en un «Conseil bis», si l’on considère la présence en son sein de personnalités politiques, essentiellement, issues des rangs gouvernementaux des pays membres : présence d’anciens Premiers ministres (deux) et ministres (seize), formant une imposante majorité (deux tiers) du collège, d’anciens députés nationaux (deux) et eurodéputés (quatre) et de seulement trois commissaires pouvant être considérés comme technocrates - diplomates (à cet égard, pour les commissaires d’un mandat aujourd’hui renouvelé, nous tenons compte, dans notre méthode de calcul et relevé, de leur fonction, en l’occurrence ministérielle ou de député, lors de leur première nomination à la Commission). Aussi, avec ce profil politique, ces commissaires sont susceptibles de se mettre à l’écoute des gouvernements nationaux qui les ont proposés, bien qu’à des degrés variables, en fonction de leur personnalité et du degré de leur engagement européen (avec une dépendance plus diffuse dans les cas de propositions de commissaires émanant de gouvernements de coalition qui ont eu à s’entendre sur le choix de leur ressortissant). À cet égard, nous regrettons vivement que le Parlement européen, bien que témoin de longue date de cette «mauvaise politisation», n’ait pas encore jugé opportun de s’y opposer avec force et détermination de résultat, consacrant davantage son attention d’examen au critère de compétence et, dans certains cas, aux questions d’éthique et de conflits d’intérêts, vus sous l’angle de situations économico-financières, plutôt que dans l’optique d’un déficit d’indépendance politique: le risque d’apparition-accentuation au sein de la Commission de conflits entre les intérêts nationaux, véhiculés par des élites politiques nationales et relayés par des commissaires ainsi politisés, n’a, paraît-il, pas beaucoup préoccupé les eurodéputés, siégeant dans une assemblée cette fois-ci davantage hétéroclite et traversée par de plus forts courants d’euroscepticisme et d’europhobie.
2° L’abandon de l’approche «tête de liste» (Spitzenkandidat) gagnante (mode de désignation suivi dans la foulée des élections européennes de 2014) et le «marchandage de compromis global» dans l’attribution des diverses présidences au sein de l’Union ont permis au Conseil européen d’imposer cette «mauvaise politisation» du leadership de la Commission (présidence) : les chefs d’État ou de gouvernement se sont permis de proposer, pour la présidence de l’exécutif européen, une personnalité (membre du gouvernement allemand, d’une longévité ministérielle) située en dehors du champ de vision de l’électeur européen de mai 2019 (élections au PE), dans la foulée dudit «marchandage» entre grandes familles politiques européennes et, également, entre gouvernements (ceux, surtout, qui, comme la RFA et la France, jouent un de facto rôle directionnel dans les affaires de l’Union), sans recourir, d’abord et avec insistance, à l’ordre de classement des «têtes de liste» aux élections européennes pour identifier-explorer systématiquement celle en mesure d’obtenir l’approbation de la majorité des membres du PE. À cet égard, il importe de souligner une certaine passivité du PE, dans cette phase d’exploration-consultation pour la désignation d’un président, qui a laissé le champ libre aux «marchandages » de sélection en Conseil européen; quant au vote parlementaire fort serré pour l’élection de la nouvelle présidente de la Commission, signe de malaise devant cette approche «intergouvernementale» de désignation, il fut une réaction tardive et, in fine, inopérante, dans un processus déjà «ficelé» entre chefs d’État ou de gouvernement, le PE n’ayant , dès lors, pas pu remédier, par un «veto», au déficit de légitimité de cette nouvelle présidente, privée de la «bonne politisation» du suffrage universel (élections européennes) que souhaitait le constituant (article 17, par. 7). Et pourtant, la Déclaration (no 11) ad article 17,paragraphes 6 et 7, du traité sur l'Union européenne, annexée à l'Acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne, précise l’important rôle du PE dans cette procédure de désignation à la présidence de la Commission, rôle joué, notamment, lors de la désignation du président en 2014 : «La Conférence considère que, en vertu des dispositions des traités, le Parlement européen et le Conseil européen ont une responsabilité commune dans le bon déroulement du processus conduisant à l'élection du président de la Commission européenne. En conséquence, des représentants du Parlement européen et du Conseil européen procéderont, préalablement à la décision du Conseil européen, aux consultations nécessaires dans le cadre jugé le plus approprié. Ces consultations porteront sur le profil des candidats aux fonctions de président de la Commission en tenant compte des élections au Parlement européen, conformément à l'article 17, paragraphe 7, premier alinéa. Les modalités de ces consultations pourront être précisées, en temps utile, d'un commun accord entre le Parlement européen et le Conseil européen».
3° Au sein de la Commission siège un commissaire à «double casquette» (vice-président du collège des commissaires et haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité), qui doit être nommé par le Conseil européen avec l’accord (exigé à l’article 18, par. 1er du TUE) du président de la Commission (ce qui présuppose un dialogue de consultation entre les deux). Or, ce haut représentant fut, dans les faits, «choisi» par le Conseil européen («le Conseil européen considère que Josep Borrell Fontelles est le candidat approprié pour la fonction») le 2 juillet, dans le cadre du «marchandage de compromis global» pour la désignation concomitante aux hautes fonctions de l’Union (présidences du Conseil européen, de la Commission, de la BCE et du sommet de la zone euro; poste de haut représentant), soit à une date antérieure à celle de l’élection par le PE de la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen : celle-ci venait, donc, à peine d’être proposée (au PE) pour son élection, qui n’était, par ailleurs, point assurée, vu la forte opposition au sein de l’enceinte parlementaire, et qui n’a pu intervenir qu’à une date ultérieure (le 16 juillet), par un vote, notamment, très serré. Aussi, plutôt que d’attendre l’élection d’un président de la Commission pour se concerter et considérer ensemble une candidature appropriée pour ce poste, y a-t-il eu, de la part des chefs d’État ou de gouvernement en Conseil européen, le 2 juillet, une démarche politique de préemption de l’accord conforme du président de l’exécutif européen, accord qui fut formellement donné le 26 juillet, dans un artifice de «ratification» a posteriori, marque tangible de « mauvaise politisation». En somme, bien que le choix initial de Josep Borrell fût fait «sous réserve de l’accord de la présidente élue», pour respecter formellement la lettre du traité, politiquement, dans cet écart de dates souligné supra, on «forçait la main» (préemption) d’une présidente «in the making», en attente de sa future élection par le PE, entourée de grand flou. Pareille de facto inversion dans la séquence formelle de ces désignations (président élu, donnant, ensuite, son accord pour la nomination du haut représentant) constitue, à nos yeux, une évidente manifestation de «mauvaise politisation», le Conseil européen décidant, ici, seul, dans un «bras de fer» de compromis intergouvernemental global, de cette sélection du haut représentant, de surcroît vice-président «imposé» à la Commission, avant qu’un président élu de la Commission soit en fonction et puisse, alors, s’y pencher et s’y prononcer (autrement que par un accord a posteriori à un choix déjà fait).
4° La «mauvaise politisation» affecte, également, le pouvoir du président d’attribuer les portefeuilles des commissaires, garanti pourtant, par les traités : «…les responsabilités incombant à la Commission sont structurées et réparties entre ses membres par le président, conformément à l'article 17, paragraphe 6 [du traité sur l’UE)]. Le président peut remanier la répartition de ces responsabilités en cours de mandat. Les membres de la Commission exercent les fonctions qui leur sont dévolues par le président sous l'autorité de celui-ci» (article 248 TFUE). En effet, malgré la lettre des traités, ce processus, aussi, subit la «mauvaise politisation», vu le «marchandage politique» qui précède l’exercice de ce rôle du président : dans la pratique, force nous est de constater que la présidence subit, dans un échange d’influences, les pressions des gouvernements nationaux (surtout au niveau des grands États membres, à influence directionnelle), qui expriment, parfois avec insistance, des préférences de portefeuille de commissaire (penser, notamment, aux pressions du président Macron pour «réserver» au ressortissant français, membre de la Commission, un portefeuille aux larges compétences, comportant, notamment, la politique industrielle, le marché intérieur, le numérique, la défense et l’espace); cette approche édulcore, de la sorte, les traits supranationaux de l’institution, voulus par le constituant qui, notamment depuis le traité de Nice, souhaite y voir la préfiguration d’un système parlementaire, dans le cadre duquel c’est au Premier ministre (ici au président de l’exécutif européen) de former son gouvernement, en termes d’attribution-remaniement-retrait des portefeuilles ministériels.
III. Quelques considérations finales
In fine, et en guise de conclusion, nous pourrions puiser dans ces réflexions un objectif «policy-oriented», ordonné à un renforcement de la légitimité-indépendance de la Commission, sans révision des traités. Son actualisation, qui résiderait dans le développement-consolidation de pratiques «constitutionnelles» de l’Union, nous paraîtrait en mesure d’endiguer, quelque peu, cette érosion de la supranationalité de l’exécutif européen, soumis, aujourd’hui, à la «mauvaise politisation» que lui infligent les gouvernements des États membres (séparément ou en Conseil européen et en Conseil de l’Union). Il s’agirait, en somme, du respect de l’esprit des avancées de légitimité consignées dans les traités et, parallèlement, de la volonté d’atténuer-éliminer, progressivement, le recours à la «mauvaise politisation» qui paralyse la Commission.
En effet, et dans l’attente de réformes institutionnelles longtemps dues et, malheureusement, toujours éloignées dans l’horizon, faute de volonté politique suffisante au sein des États membres de l’Union, nous pourrions contempler, aujourd’hui, des pratiques assurant le respect des avancées de légitimité de l’exécutif européen et du principe «constitutionnel» fondateur de son indépendance, conformément à la lettre et à l’esprit des traités, pratiques qui comporteraient un faisceau d’orientations prioritaires, dont : a) le retour à l’approche de «tête de liste» (Spitzenkandidat) gagnante, suivie en 2014 pour la désignation du président de la Commission, à soumettre, ensuite, à l’élection du PE; b) l’abandon, par les gouvernements des États membres, lors du processus de sélection des «candidats» qualifiés pour faire partie de la Commission, de leur «bras de fer» intergouvernemental d’influences et de leur penchant pour la «mauvaise politisation» de l’institution par le «parachutage» d’élites politiques «like-minded» (souvent sans égard aux critères de l’article 17, par. 3 TUE); c) corrélativement, l’adoption d’une approche qui laisserait au président élu une réelle autonomie et capacité excédentaire d’appréciationet de choix des membres du collège des commissaires à partir de simples suggestions nationales comportant plusieurs noms de ressortissants, pour en retenir un par État (notons que certains États ont déjà accédé, volontiers, à cette pratique) dans une Commission à dosage mixte et équilibré (technocrates, professionnels de divers secteurs sociétaux, personnalités au passé politique (mais non pas de «fraîche date»), qui auraient su prendre leurs distances avec les appareils politiques et faire, par ailleurs, preuve de compétence, d’engagement européen, d’autorité sociétale); d) le respect, par les États membres et les autres institutions de l’Union, du pouvoir «constitutionnel» du président élu de la Commission de structurer, répartir et remanier les portefeuilles au sein du collège des commissaires (articles 17, par.6 TUE et 248 TFUE), sans interférences politiques nationales et pressions indues, hélas habituelles; e) chose bien plus difficile, l’affranchissement progressif des groupes politiques du PE des servitudes nationales, pour effectuer, avec plus d’insistance, objectivité et esprit transnational-supranational, l’examen systématique (oral et écrit) du parcours, des qualités et des aptitudes concrètes (en fonction du portefeuille attribué) des commissaires désignés, à la lumière de la grille des critères établis de compétence, d’engagement européen et d’indépendance (précisons-nous, indépendance politique et, plus largement, sociétale) . Qu’il nous soit, enfin, permis de mettre l’accent, ici, sur le caractère pragmatique de notre insistance sur la restauration, voire l’approfondissement de la légitimité-indépendance de la Commission européenne, constamment menacée par les vagues incessantes de «mauvaise politisation». En effet, la philosophie supranationale et l’approche néo-fonctionnaliste d’une Commission apolitique fut, dès la genèse des Communautés européennes et la mise en œuvre de la «méthode Jean Monnet», celle de la protection de ses fonctions d’initiative législative, d’exécution et de gardien des traités, à l’abri des chocs des intérêts nationaux que des hommes et des femmes politiques pourraient, une fois nommés par les gouvernements des États membres au sein du collège des commissaires, relayer au niveau européen et entraîner ainsi la cacophonie paralysante de l’institution. En revanche, avec une Commission, aujourd’hui, hautement politisée («mauvaise politisation»), détecter-articuler-agréger ces intérêts nationaux, surtout dans cette Europe élargie, sans suffisante homogénéité politique, économique, sociale et démographique, pour en formuler des propositions législatives et des politiques cohérentes, équitables et à un rythme accéléré, à l’adresse du Conseil et du Parlement européen, relève de l’«art de l’impossible» ainsi que le démontre le bilan, plutôt maigre, depuis le milieu des années 1990, des Commissions successives et le confirme, hélas, avec éloquence, la Commission Juncker, victime, elle aussi, de la «mauvaise politisation» (bien entendu, d’autres raisons de ce maigre bilan que la «mauvaise politisation» sont, également, en jeu). À ce dernier propos, nous pouvons fournir quelques exemples de carence fonctionnelle- décisionnelle de la Commission Jean-Claude Juncker : sa gestion de la crise grecque fut cacophonique, arythmique et inefficace, la Grèce ayant réussi à profiter de plans de sauvegarde sans entreprendre les profondes réformes structurelles requises (socio-économiques, éducationnels etc.); sa politique de quotas en matière de flux migratoires s’est heurtée aux rivalités et refus nationaux ; ses projets et interventions pour la protection des frontières extérieures de l’Union, en particulier, en Méditerranée, en matière de contrôle desdits flux, n’ont toujours pas convaincu; ses démarches pour faire sanctionner les violations des valeurs de l’Union, en Hongrie et en Pologne, furent hésitantes, timides, généralement inopérantes; son immobilisme sur la réforme de la PAC conduisit à une dangereuse procrastination ; ses «balbutiements» de «honest broker», lors des crises internationales dans le périmètre de l’Union (Chypre, Syrie, Turquie, Ukraine etc.), ont profondément déçu; son insistance à l’élargissement de l’UE vers des pays des Balkans occidentaux (fuite en avant), plongés dans une crise économique et politique et frappés de phénomènes de corruption, étonne et, surtout, inquiète. Est-il trop tard pour un tel redressement? Jean Monnet nous offre, encore cette fois-ci, une réponse : «Renoncer à une entreprise parce qu’elle rencontre trop d’obstacles est souvent une grave erreur : ces obstacles sont, au contraire, les aspérités auxquelles peut s’attacher l’action»(Mémoires).
Chronique* du 28 août 2019 par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
1° L’épais brouillard qui a couvert l’atmosphère des dernières élections européennes de mai 2019, délitée par les pressions de courants extrémistes et europhobes, les arythmies et reculs des grands partis traditionnels de l’Europe, les postures populistes-nationalistes dans plusieurs États membres ainsi que les incertitudes et palinodies du processus de Brexit, a obscurci l’horizon post-électoral et détourné l’attention des effets «désintégratifs» de l’insistance du Conseil européen de «découpler» le mode de désignation du président de l’exécutif européen de l’approche «tête de liste» gagnante(«spitzenkandidat») aux élections européennes. En effet, à la faveur d’un soulagement ressenti, au lendemain des élections, devant le maintien d’une majorité parlementaire pro-européenne, quoiqu’affaiblie (celle, notamment, composée de l’addition des forces de députation des formations européennes PPE, S&D (socialistes et démocrates), RE (libéraux de la formation « Renouveler l’Europe – Renew Europe») et Verts/Alliance libre européenne), et l’espoir consécutif d’endiguer la pression de la vague eurosceptique et europhobe, on a sous-estimé l’impact systémique de cette posture des chefs d’État ou de gouvernement en Conseil européen, celui du net recul dans la marche vers le renforcement de la légitimité-supranationalité de la Commission, par un lien plus direct de son président avec le suffrage universel, et la réduction du déficit démocratique de l’Union dans son ensemble. Et pourtant, le verrons-nous dans la première partie de notre réflexion (I), le cadre «constitutionnel» du mode de désignation du président de la Commission (selon, notamment, article 17, par. 7 TUE et la Déclaration no 11, annexée à l'Acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne) n’a pas changé et les arguments qui ont prévalu lors du débat de 2014 pour une désignation selon le mécanisme «tête de liste» gagnante, demeurent toujours valides. 2° Mais, au-delà du débat sur l’interprétation juridico-politique du cadre «constitutionnel» dudit processus de désignation à la tête de l’exécutif européen et du narratif du «bras de fer» intergouvernemental conduisant à cette déviation de processus, c’est au niveau des conséquences systémiques plus vastes sur l’Union que portera notre second volet de développements (II). Car, en effet, et notre analyse se propose de l’établir clairement, ce revers affaiblira la légitimité et l’autonomie constitutive et statutaire du président de la Commission ainsi que son poids dans le jeu d’équilibre interinstitutionnel au sein de l’Union (vis-à-vis, notamment, du collège des commissaires, du Conseil européen, du Conseil et de l’Eurogroupe); il conduira, également, vers un surcroît d’érosion de la légitimité-supranationalité de l’exécutif européen, le tout à l’enseigne d’une Union de plus en plus intergouvernementale; il freinera, enfin, l’approfondissement du parlementarisme européen et la réduction du déficit démocratique du système. I. La violation de l’esprit du constituant et de la lettre du traité sur l’Union européenne, en dépit des conclusions d’interprétation dominante au lendemain des élections de 2014 1° Quelle argumentation juridico-politique en faveur du régime de «tête de liste» gagnante («spitzenkandidat») ? La lettre de la disposition du traité relative à la «désignation-élection» du président de la Commission (article 17, par. 7 TUE), souffre, certes, d’une certaine ambiguïté, celle liée au bicéphalisme du processus (proposition du Conseil européen au PE- élection par le PE), qui illustre le refus politique de «parlementariser» entièrement, sur ce plan, le mode d’élection du président de l’exécutif, en le confiant exclusivement au PE, refus aux motifs à la fois de rationalité politique et de coloration partisane : sur le plan de la rationalité politique, l’absence de listes transnationales, d’un système électoral européen, complètement uniforme, et de vrais partis politiques européens, soit fortement structurés (les partis politiques européens d’aujourd’hui relevant plutôt d’une logique de regroupements en familles politiques, d’une constellation multinationale et «multipartite»), freine un tel élan de parlementarisation avancée (investiture exclusivement parlementaire); quant aux considérations partisanes, elles s’abreuvent, dans le contexte idéologico-politique actuel, aux sources de l’obstructionnisme des courants eurosceptiques et europhobes et des tendances souverainistes, fortement opposés à l’avènement d’un exécutif qui trouverait sa légitimité, de façon directe et irréfutable, dans l’expression du suffrage universel des élections européennes et, dès lors, accentuerait le poids du volet supranational de l’Union et l’approfondissement de son régime parlementaire. Malgré cela, à Lisbonne, une percée s’est concrétisée en cette matière, le constituant liant la proposition par le Conseil européen d’un président pour la Commission (à présenter, certes, à l’élection au PE) aux résultats des élections européennes. En termes concrets, le Conseil européen, lors de sa proposition au PE d’une personnalité pour la présidence de la Commission, devra tenir compte des élections européennes, ce qui équivaut, selon notre interprétation (et celle qui a prévalu en 2014), au choix d’un profil de président qui soit : issu (en tant que «tête de liste») du parti politique arrivé en tête aux élections et capable, à la lumière des «consultations appropriées» du Conseil européen et de son président avec les élus du PE (à ne pas y voir, toutefois, des tractations-marchandages politiques entre États membres – notamment les plus influents -- en vue d’un partage des postes de présidence au sein de l’Union, comme ce fut le cas aujourd’hui, dans la foulée des élections de 2019), de réunir autour de lui la majorité des membres du PE (ce qui, en l’état actuel des forces politiques européennes, imposerait une majorité de coalition). En somme, la marge de sélection du Conseil européen demeure limitée, dans la mesure où la variable intermédiaire de précision du choix est celle du résultat des élections européennes ; quant aux «consultations appropriées» (article 17, par. 7) du Conseil européen, en son sein et avec le PE et ses groupes politiques, elles devraient se limiter à l’exploration de la capacité de la «tête de liste» gagnante aux élections d’atteindre, par sa formation politique ou en coalition avec d’autres, la majorité requise ou, en cas contraire, se tourner, à titre exploratoire et dans l’ordre donné par les résultats électoraux, vers une autre «tête de liste» (un deuxième «formateur»), pouvant, éventuellement, y parvenir, en schéma de coalition de familles politiques. Il n’y a donc pas d’automaticité de choix de la seule «tête de liste» gagnante, vu le besoin d’une élection par le PE à la majorité de ses membres ; mais il n’y a pas non plus un pouvoir discrétionnaire permettant de se précipiter à la désignation d’une personnalité en dehors du mécanisme des «têtes de liste» («spitzenkandidaten»). Pour ce qui est de l’argument du président Macron, selon lequel le «couplage» de la désignation avec le résultat des élections européennes devrait dépendre de l’insertion préalable, lors des élections, d’un volet de liste transnationale, il n’est pas recevable, le constituant n’ayant pas pu y penser, lors du traité de Lisbonne, en l’absence de «constitutionnalisation», à l’époque, d’une telle liste; d’ailleurs, l’hostilité du président Macron au mécanisme «tête de liste» gagnante fut, dès le départ, fort nette et ce en dehors du préalable de liste transnationale, s’agissant, plutôt, d’une remise en question de la validité du mécanisme et, ultérieurement seulement, du profil de Manfred Weber, d’un manque d’expérience ministérielle (faible argumentation, dirions-nous, en régime parlementaire, où il n’est nullement inusité de voir des parlementaires, leaders de partis majoritaires (ou en coalition), accéder à la fonction de Premier ministre sans expérience préalable de chef d’exécutif). En somme, notre interprétation tient grandement compte de la volonté du constituant d’assurer la meilleure articulation des citoyens au système politique de l’Union européenne (pour l’élection des législateurs au PE et du chef de l’exécutif), à des fins de meilleure communication-transparence-participation-acceptation. Cette finalité est, aujourd’hui, d’autant plus impérative que l’Europe, bien que sortie de la longue crise économique des années 2007 et suivantes, fait toujours face à de grands défis de déploiement socio-économique, environnemental et de politique internationale, le tout dans un contexte difficile de pressions de déviation politique provenant des extrêmes, populistes et europhobes. 2° Le choix d’un processus de «renationalisation» du mode de désignation du président de la Commission et d’élection à la présidence d’Ursula von der Leyen. À la lumière de ce qui précède, force nous est, alors, de constater que le processus de désignation du nouveau président de la Commission, dans la foulée des élections européennes de mai 2019, a été profondément marqué par le contexte eurosceptique et europhobe de la campagne électorale dans les pays membres et fut, dès lors, sujet à de fortes pressions pour sa « renationalisation». En effet, plusieurs chefs d’État ou de gouvernement ont voulu profiter de ce climat de crise de l’Union et, également, du bilan plutôt maigre du président Juncker et de son collège de commissaires – à quelques exceptions près, comme celle de Margrethe Vestager -- pour inscrire la désignation du chef de l’exécutif européen dans un «marchandage de compromis global» («package deal»), à dominance intergouvernementale, d’attribution des hauts postes de l’Union (présidences du Conseil européen, de la Commission, du Parlement européen (il élit son président, mais des tractations intergouvernementales et interétatiques influent sur le résultat), de la Banque centrale européenne, du Conseil des affaires européennes» (présidé par le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également, vice-président de la Commission)). Pour y parvenir, et profitant de certaines faiblesses de profil de la «tête de liste» («spitzenkandidat») gagnante, Manfred Weber (notamment, de son manque d’expérience ministérielle —à cet égard, on rétorquerait que, par le passé, des personnalités à grande expérience ministérielle, voire à statut de Premier ministre, celles, par exemple, de Santer, Prodi, Barroso et Juncker, n’ont pas fait preuve de grand leadership «intégratif» et de «capacité décisionnelle excédentaire»), ainsi que de l’affaiblissement électoral du PPE (la famille politique de Weber), ils ont entrepris et réussi l’élimination de Weber du processus de sélection, sans, par ailleurs, s’atteler, avec insistance, à la tâche d’obtention d’une majorité qualifiée en Conseil européen pour retenir une autre «tête de liste», en particulier la deuxième, celle du «spitzenkandidat» Frans Timmermans. Notons qu’ils furent aidés à cela par de farouches opposants au mécanisme de «tête de liste» au sein de l’Union ainsi que par les nombreuses critiques, en cours dans divers pays membres, de l’orientation macro-économique de Weber, taxé de néolibéralisme et associé à la rigueur macro-économique allemande, qualifiée, surtout au Sud européen, de politique d’austérité. Dans la foulée, et dans un «bras de fer» long et épineux, surtout franco-allemand, au sein du Conseil européen, sous la pression soutenue, l’avons-nous vu, du président Macron, nettement hostile à l’approche «tête de liste» (rappelant, d’ailleurs, une position identique des Britanniques en 2014), on a procédé à un «marchandage de compromis global» (processus de répartition des hauts postes de l’Union) et proposé à la présidence de la Commission, dans un «clin d’œil de compensation» vers l’Allemagne et le PPE, Ursula von der Leyen (ministre du gouvernement fédéral allemand et appartenant à la CDU, de la famille politique du PPE), désignation «couplée», lors de ce «marchandage», au choix des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro en faveur de Christine Lagarde, pour la présidence de la BCE. À cet égard, il n’est pas sans intérêt de souligner le caractère plutôt tiède de la posture du PE durant tout ce processus (de l’ancien et, en particulier, du nouveau PE, issu de l’élection de mai 2019 et affaibli par le recul électoral des forces pro-européennes, celles notamment du PPE et des S&D ) et, notamment, dans les contacts avec le Conseil européen et son président Donald Tusk. En effet, en 2014, en amont du processus de désignation du président Juncker (communiqué du 11.2.2014), les eurodéputés, l’avons-nous évoqué, ont défendu le mécanisme de «tête de liste» gagnante (s’appuyant, notamment, sur l’article 17, par. 7 TUE ainsi que sur la Déclaration no 11, rattachée au traité de Lisbonne) et su mettre l’accent sur un lien plus explicite et politiquement plus contraignant de la proposition du Conseil européen avec les résultats des élections européennes, en insistant sur l’obligation (du Conseil européen) « d’honorer le choix des citoyens lorsqu’il proposera un candidat au poste de président de la Commission, qui sera élu par le Parlement conformément aux dispositions du traité de Lisbonne». En revanche, en 2019, dans un contexte d’euroscepticisme, d’europhobie et de plus grande fragmentation des forces pro-européennes, le PE s’est montré timoré, arythmique, hésitant et résigné à l’élection d’Ursula von der Leyen, malgré les remous (certes timides, tardifs et en aval du processus de désignation, contrairement à la situation de 2014 et au communiqué précité) d’hostilité, dans ses rangs, face à l’abandon du mécanisme de «tête de liste», au profit, de surcroît, d’une personne extérieure à l’euro-députation. Ce précédent (proposition par le Conseil européen d’une personnalité, pour la présidence de la Commission, «découplée» du mécanisme «tête de liste» gagnante et dans une ambiance de «marchandage» entre chefs d’État ou de gouvernement) transforme l’«élection» du président de l’exécutif européen par le PE en une approbation parlementaire(situation avant le traité de Lisbonne), laissant aux eurodéputés l’option de veto, en aval du processus («option nucléaire» dirions-nous, en l’état actuel des opinions publiques, des élites politiques nationales et des courants au sein du PE, traversés et tiraillés par le populisme, les tendances extrémistes, les positions eurosceptiques et europhobes). Mentionnons, in fine, que cette mise à l’écart réussie du mécanisme « tête de liste » gagnante ne fut pas une surprise totale. Déjà en 2014, dans une mouvance d’ «accommodement» à l’intention des Britanniques et d’autres membres de l’Union, sceptiques ou hostiles à une thèse d’automaticité, qui lierait , directement et automatiquement, la désignation du président de la Commission à la performance électorale des «têtes de liste», les Conclusions du Conseil européen, du 27 juin 2014, prévoyaient un réexamen de l’approche suivie (« tête de liste » gagnante), « dans le respect, toutefois, des traités », ce qui, à notre avis d’interprétation de l’époque, ne laisserait pas une grande marge de revirement à ceux qui souhaiteraient l’abandon de la formule «tête de liste» gagnante. II. Les conséquences de cet abandon du principe de proposition à la présidence de la Commission de la «tête de liste» gagnante, à supposer qu’il devienne politiquement irréversible L’abandon, tout au moins dans le cadre du présent exercice de mandature de l’exécutif européen, du mode d’élection du président de la Commission basé sur le mécanisme de «spitzenkandidat» implique un sérieux revers et un net recul dans le processus de renforcement de la légitimité du titulaire de la fonction et de la supranationalité de la Commission, d’approfondissement du parlementarisme européen, de réduction de son déficit démocratique. C’est, dès lors, dans cette optique que nous proposons, ci-après, les principaux volets de notre évaluation. 1° Les traités d’Amsterdam et, surtout, de Nice avaient réalisé un pas décisif vers le renforcement constitutif et statutaire d’un président de la Commission, auparavant peu éloigné du statut d’un «primus inter pares» au sein du collège des commissaires : on lui conférait, alors, un pouvoir de codécision («commun accord»), d’abord, avec les gouvernements des États membres (Amsterdam) et, ensuite, avec le Conseil (Nice), dans le processus de désignation des commissaires; on le dotait aussi (à Nice) d’un pouvoir d’attribution de leurs portefeuilles ainsi que de remaniement en cours de mandat (tandis qu’à Amsterdam, une déclaration estimait que le président devrait jouir, en la matière, d’un large pouvoir discrétionnaire), comme, également, de la possibilité d’obtenir la démission d’un commissaire, avec, toutefois, l’approbation du collège (Nice). Par la suite, le traité de Lisbonne y ajoutait un pouvoir d’«accord» du président (être en accord avec le Conseil européen) dans la nomination et la révocation du haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi qu’une possibilité de renvoi d’un commissaire sans besoin d’autorisation du collège. Or, malgré ces dispositions de «supranationalisation» du président, leur mise en œuvre réelle et efficace réclamait un important ajout de légitimité, obtenu par ledit «couplage» de la désignation du chef de l’exécutif avec le suffrage universel (régime connu en système parlementaire – profil et statut de légitimité-fonctionnalité de «Premier ministre»), opérationnalisé par la pratique de «spitzenkandidat» («tête de liste» gagnante), inaugurée en 2014. Aussi, tout abandon de cette pratique hypothèque-t-il sérieusement cette légitimité accrue du président dans l’exercice ses fonctions et, par ricochet, entame la légitimité-supranationalité de l’exécutif européen. 2° La «cohabitation de concurrence», depuis le traité de Lisbonne, du président de la Commission avec un président du Conseil européen stable et de durée (mandat de 2 ans et demi, renouvelable une fois), mais affecté d’un sérieux déficit démocratique, connaît un changement d’équilibre en faveur du premier, vu l’introduction, à Lisbonne, du lien de sa désignation avec le suffrage universel des élections européennes et de son élection par le PE. Ajoutons à ceci le fait que la Commission, dans son ensemble, en sort, de la sorte, renforcée, en termes de légitimité, au sein d’une gouvernance européenne qui ne cessait de s’intergouvernementaliser depuis la« constitutionnalisation » du Conseil européen et de ses pouvoirs. Dans cet ordre d’idées, l’abandon du mécanisme «tête de liste» gagnante, s’il s’avère définitif, éloignera le président de la Commission du suffrage universel, en l’intégrant dans la «corbeille des «marchandages» et «des compromis globaux» de distribution des hautes fonctions de l’UE par le Conseil européen. 3° De façon plus générale, dans le contexte du fonctionnement-approfondissement du système intégratif européen, le lien avec le suffrage universel accroît le poids du président et de la Commission dans le processus de déploiement de leur pouvoir général d’orientation, d’une part, d’initiative législative, d’autre part, et ceci tant au sein du collège que vis-à-vis des autres institutions qui, le savons-nous, insistent pour «suggérer» à la Commission, de façon croissante, le menu législatif (penser, notamment, aux «invitations» afférentes à légiférer adressées à la Commission par le Conseil et le Conseil européen et, souvent, accompagnées de paramètres et contours précis de menu). L’affaiblir par un retour aux désignations par le Conseil européen dans un «marchandage intergouvernemental de compromis global» et sans considération suffisante des résultats des élections européennes, porterait atteinte au statut supranational et aux fonctions systémiques fondamentales du président et du collège des commissaires. 4° Le Parlement européen, de son côté, connaîtra, dans l’abandon de la pratique de «spitzenkandidat», un recul dans son pouvoir de «coinvestiture» du président de la Commission(d’ailleurs, le choix, par le traité de l’UE, du concept-même d’élection, par opposition à celui d’approbation utilisé antérieurement, indique, à notre avis, la volonté du constituant de souligner lepoids central du Parlement européen dans le nouveau procédé de désignation). En effet, la désignation automatique pour cette fonction dans un mécanisme de «tête de liste» gagnante ou de «tête de liste » pouvant réunir, en coalition, une majorité des membres qui composent le PE, conférerait à ce dernier un de facto pouvoir d’investiture, tandis que le revirement opéré cette fois-ci ramène les élus des peuples européens au régime de la «coinvestiture» et à une position défensive de veto risqué, dans une enceinte où les eurosceptiques et les europhobes se trouvent en progression. 5° La possibilité de voir, un jour, le président de la Commission bénéficier d’un cumul de fonctions (permis par le traité sur l’UE), en englobant celles du président du Conseil européen, s’éloigne à l’horizon, suite à cette approche de de facto «découplage» de la désignation du président de l’exécutif européen avec les résultats des élections européennes, tels qu’opérationnalisés par le mécanisme «tête de liste» gagnante. 6° Le choix, pour l’encadrement de la zone euro, d’une approche institutionnelle-décisionnelle de gouvernance intergouvernementale, aux dépens de la « méthode communautaire », avait déjà réduit le poids du président au sein de l’Eurogroupe (la Commission y participe, notamment par son président et les commissaires dont les portefeuilles relèvent des affaires de l’eurozone : notamment, ceux des affaires économiques et financières et de l’euro). Or, l’ajout de légitimité que lui offrit le traité de Lisbonne par le «couplage» de sa désignation avec le résultat des élections européennes, résultat rendu plus contraignant par la pratique de «spitzenkandidat», était appelé à un impact positif sur le rôle directionnel de ce président au sein de l’Eurogroupe, enceinte, du reste, d’un grand déficit démocratique. L’en priver, comme ce fut le cas cette année, conduirait à l’affaiblissement d’une institution (l’exécutif européen et son président) qui devrait, précisément, s’ériger en plaque tournante de la gouvernance économique et monétaire de l’Union. III. Quelle réalité sous-jacente et ô combien déconcertante ? L’abandon du mécanisme de «tête de liste » pour le désignation du président de la Commission européenne que nous qualifions ici de régression qualitative dans la marche vers un exécutif européen en quête de parlementarisation, tant au niveau de son autonomie constitutive et statutaire que sur le plan du pouvoir afférent d’investiture (élection) par le PE, témoigne d’une crise politico-institutionnelle au sein de l’Union qui va, certes, bien au-delà de ce cas d’espèce, ici analysé. En effet, la «constitutionnalisation« du Conseil européen (et de ses pouvoirs), dans un contexte de souverainisme-nationalisme galopant et de populisme croissant d’europhobie, transforme cette institution intergouvernementale en un théâtre de rivalités nationales et d’égoïsmes particuliers, qui éloignent le citoyen des institutions européennes et accroissent sa confusion devant les défis qui fragilisent la voix européenne et obscurcissent son horizon mondial. Aussi, les derniers «marchandages» sur la désignation d’un nouveau président de l’exécutif européen dans la foulée des élections européennes représentent-ils le révélateur d’une plus vaste incapacité structurelle de réaction de l’Union et de son leadership face au délitement intégratif de l’Europe, tel qu’il fut réitéré de fraîche date par les résultats des élections européennes, qui n’ont pu préserver qu’ in extremis une étroite majorité pro-européenne, elle aussi hétéroclite et incertaine (tant ses finalités divergent, allant d’une option majoritaire d’Europe intergouvernementale, espace économique sans profil suffisant de puissance diplomatico-stratégique et de légitimité de fédéralisation, à celle d’une vague aspiration à «plus d’Europe», fondée sur une pulsion civilisationnelle arythmique, plus souvent de romantisme sociétal velléitaire). Dans un tel paysage de stagnation, de crise de vision, d’attentisme, de procrastination, l’opinion publique européenne et ses leaders apparaissent concassés et désorientés, s’accrochant par des projets aux ambitions pragmatiques (protection de l’environnement, suffisance énergétique, solidarité socio-économique etc.), qui, cependant, faute de vision d’armature institutionnelle-décisionnelle proportionnelle aux défis, sont condamnés à rester inscrits aux calendes grecques. D’ailleurs, une éventuelle prochaine crise socio-économique et diplomatico-stratégique internationale révèlerait cette fragilité, voire cette cacophonie des gouvernants et des gouvernés, dans un monde qui n’épargnera, certes, pas ceux qui se privent des moyens de leur action et, en l’occurrence, de la construction d’un noyau dur de décisioneuropéenne, qui conjugue la pluralité et l’unité, dans un monde qui ne pourra pas se passer de plus larges structures étatiques (nécessairement fédérales), face aux Grands de ce monde (Chine, États-Unis, Inde, Russie etc.), qui portent déjà cet habit étatique de puissance et de compétitivité, encadrant de surcroît, d’importantes forces démographiques, en contraste avec le déclin démographique des Européens et leur incapacité d’aller au-delà de l’État-nation traditionnel, d’une souveraineté du reste déjà perforée par la globalisation des flux économiques et la vélocité des progrès technologiques. S’entredéchirer sur le mécanisme «tête de liste» gagnante pour se rabattre sur des «marchandages» de distribution des hautes fonctions au sein de l’Union, pendant que l’élargissement de celle-ci est de nouveau à l’ordre du jour et que les asymétries et l’hétérogénéité dans le paradigme intégratif, pourtant savamment pensé et légué par Jean Monnet, s’accroissent, n’augure rien de bon pour un vrai sursaut de «plus d’Europe». Le temps passe et les forces directionnelles se diluent dans cet océan de cacophonies, de paralysies et d’enfermement dans l’intérêt sectoriel, régional et national, aux dépens de l’intérêt suprême d’un Vieux continent, en quête de survie, d’épanouissement, de rayonnement mondial. Qui écoutera le glas qui sonne en ces temps d’incertitudes ?
Chronique* du 4 mai 2019
par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
1° L’opinion publique, européenne et mondiale, assiste déconcertée, depuis le référendum britannique de 2016, à un processus sinueux, confus et arythmique de Brexit, dans une mouvance de revirements en cascade des élites politiques d’outre-Manche qui déstabilisent leurs interlocuteurs (les 27 autres membres de l’Union et les institutions européennes), plongés qu’ils sont dans l’aporie et l’incertitude. Et pourtant, malgré cette fluidité de postures, une observation attentive du jeu des acteurs nous révèle, d’une part, la constance historico-politique de la stratégie européenne du Royaume-Uni, celle d’une préférence pour une intégration plutôt économico-commerciale et «à la carte» et, d’autre part, l’ambivalence des 27, conscients et satisfaits de l’apport des Britanniques à l’Europe du «grand marché» mais, également (pour certains d’entre eux), contrariés par leur rôle de frein dans le renforcement politico-institutionnel et l’approfondissement économique et monétaire de l’Union. - En effet, le Royaume-Uni (élites dirigeantes et population), nourri d’une constance de culture historico-politique de souveraineté et d’indépendance nationale, demeure fort éclectique devant le processus d’intégration du Continent, auquel il participe toujours «à reculons», dans un mélange d’euroscepticisme et d’europhobie : il reconnaît les avantages, dans un monde globalisé, d’une «Europe-espace» aux flux commerciaux libéralisés, mais résiste à l’approfondissement de l’union économique (fiscale, financière, monétaire) et du cadre politico-institutionnel de l’UE, dont il critique déjà le caractère supranational; il conçoit l’utilité de certaines avancées, intergouvernementales et «à la carte», de politique étrangère et de défense européenne, mais s’oppose à l’«Europe-puissance» indépendante, souhaitant avoir les mains libres pour un déploiement géostratégique et géopolitique global et «à géométrie variable» (liberté d’alignements sur les États-Unis, l’OTAN, le Commonwealth, le reste du monde). - Quant aux 27, bien qu’attachés à l’acquis économique (union économique, encore qu’elliptique, qui ne franchit pas le seuil de l’union économique totale) et juridico-institutionnel de l’UE, ils participent, à l’occasion, surtout depuis le grand élargissement vers le Centre, l’Est et le Sud européens, de l’éclectisme britannique («me-tooism») et ne sont, eux non plus, à l’abri de courants de souverainisme, d’euroscepticisme et d’europhobie. En effet, ils se disent généralement satisfaits de l’ouverture des marchés et de la libre circulation des personnes et des capitaux et ils souscrivent, dans leur grande majorité, à la rationalité de l’union monétaire, financière et bancaire, des fonds structurels et des plans de sauvegarde et, pour certains d’entre eux, à celle de la mutualisation des dettes. En revanche et parallèlement, ils comptent dans leurs rangs des pays qui pratiquent au sein de l’Union des politiques que seule une «Europe à la carte» pourrait justifier : ils revendiquent, notamment, le contrôle national des flux migratoires, font fi de la nécessaire solidarité horizontale pour l’accueil des réfugiés, procèdent à des réformes juridiques sans toujours respecter l’État de droit et les valeurs afférentes de l’UE, nouent des relations économiques avec des pays tiers, sans égard aux pratiques de solidarité et de «préférence européenne» (penser aux récents accords du gouvernement italien avec la Chine ou aux ententes et approvisionnements transatlantiques, notamment dans les domaines du numérique, de l’aéronautique et du matériel militaire etc.). 2° Dans cette optique d’orientations multiniveau, opaques et souvent antinomiques, il ne devrait pas être étonnant de constater, ci-après, le gâchis, espérons-le réversible, que provoque le processus de Brexit, avec les pertes de temps, d’énergies humaines et de ressources matérielles et la gestation d’incertitudes et de fragmentations de positions, difficiles à récupérer-dissiper dans cette atmosphère de cacophonies, de tiraillements, de consensus fragiles, voire factices que nous allons exposer, ci-après, dans un argumentaire aux paramètres d’orientation déjà effleurés. A.- Pour une lecture lucide de la posture de négociations de Brexit du Royaume-Uni: la perspective d’une synthèse «gagnante» des courants britanniques d’euroscepticisme et d’europhobie qui déstabiliserait la marche intégrative des Vingt-Sept Contrairement à tous ceux (nombreux au sein de l’UE) qui voient dans les tergiversations des élites politiques du Royaume-Uni des signes de confusion, nous n’y trouvons que leur ténacité historico-politique et leur capacité de se ressaisir, dans des circonstances de crise, pour défendre l’intérêt national, en déstabilisant, à la longue, l’autre partie et arriver à leurs fins de dénouement favorable. 1° En effet, s’il est vrai que le Premier ministre d’alors, David Cameron, dans un geste d’apaisement de son aile europhobe, a offert aux Britanniques l’expédient politique d’un référendum sur l’appartenance à l’UE et a ainsi ouvert le sac d’Éole avec ses vents de populisme et de «nationalisme souverainiste», jugés à l’époque électoralement minoritaires, les élites politiques du Royaume-Uni se sont, depuis, progressivement ressaisies et ont repris le contrôle du rythme et des manœuvres tactiques du Brexit. À cet égard, le gouvernement de Theresa May, qui a eu à gérer, dans ce tsunami politique de l’après-référendum, les pourparlers avec les 27, a, tout d’abord, pu «monopoliser», pendant deux ans, l’attention du leadership européen et négocier, dans une «surchauffe» de l’appareil de l’Union, non seulement un accord de «divorce», mais aussi une phase transitoire et, in fine, une Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni. Par la suite, face à un Parlement britannique poussé par une opinion publique de «second thought» et à la recherche d’une option gagnante de Brexit, elle a accepté le de facto rôle d’«émissaire» de ce Parlement pour rouvrir l’accord conclu (surtout sa partie –Déclaration – sur les relations futures) et, également, s’affranchir de l’inconfortable délai de négociations de deux ans, en obtenant une «généreuse», mais risquée (le verrons-nous) pour l’UE, prorogation, jusqu’au 31 octobre 2019. Quant à l’obligation du Royaume-Uni (à la lumière de cette prorogation) de participer aux élections européennes, en cas de non ratification d’un accord final de Brexit d’ici au 22 mai, malgré le risque de fracture du corps électoral, elle offre aux Britanniques un précieux levier d’influence et d’immixtion dans les affaires des 27 : par la présence au Parlement européen d’eurodéputés du pays (dont, fort probablement, bon nombre d’eurosceptiques et d’europhobes); par une participation d’influence aux autres institutions de l’Union, en particulier lors des processus de désignations aux hautes fonctions des institutions de l’UE, dont les présidences du Parlement européen, du Conseil européen, de la Commission, de la BCE; par une capacité de pression-influence accrue à la fois sur les grandes décisions qui attendent l’Union (planification budgétaire, refondation de la zone euro, négociations commerciales etc.) et sur le dossier même du Brexit (pour d’autres prorogations, pour un accord de retrait et de futures relations davantage conforme aux vues de synthèse des intérêts exprimés au Palais de Westminster et dans le pays). Notons, également, à propos de cette participation britannique aux prochaines élections européennes, que les dirigeants du pays auront ainsi l’occasion de tester le comportement électoral de leur population face à l’UE, notamment, dans la perspective du Brexit ou d’un second référendum (par le taux de participation et le poids électoral des forces pro-européennes, eurosceptiques et europhobes, affichées comme telles). Et, comble de surprise, là où certains outre-Manche craignaient un retrait sans accord («no-deal Brexit»), on ne peut nullement exclure, aujourd’hui, le recours à la possibilité offerte aux Britanniques d’éviter une telle situation par la révocation de leur intention de retrait, révocation que la Cour de Justice de l’UE considère, à notre étonnement (le verrons-nous), conforme à l’article 50 TUE sur le retrait d’un État membre. 2° De façon plus spécifique, et contrairement aux négociateurs de l’UE, dirigés par Michel Barnier, qui ont mis l’accent sur un accord bien «ficelé» de retrait et une période transitoire, les Britanniques se battent actuellement pour parvenir à un accord gagnant de futures relations, la Déclaration (mentionnée ci-haut) obtenue en cette matière auprès des 27 ne rencontrant pas une majorité d’approbation au sein de Parlement britannique. Car, en effet, le Parlement du Royaume-Uni trouve que ce résultat des pourparlers ne répond pas à une synthèse optimale des intérêts du pays, tant au niveau des élites politiques que sur le plan des milieux économiques, et, par conséquent, n’hésite pas à «bousculer» les 27 pour une reprise des pourparlers. Aussi, considérant la fragilité politique de Theresa May, tant au sein de son parti qu’au niveau de l’ensemble du Parlement, ce dernier a-t-il décidé, après plusieurs rejets de propositions d’accord, d’assumer un plus grand rôle directionnel (signe, notamment, de la force du parlementarisme britannique) pour amener le gouvernement et les conservateurs à une concertation-entente avec un parti travailliste probablement enclin à envisager un futur régime d’union douanière et des points d’ interconnexion avec le marché commun, sans nullement exclure un second référendum, dans une perspective de révocation de l’intention britannique de retrait et de maintien de l’appartenance à l’UE. En somme, nous assistons à une reprise de l’initiative par le Parlement du Royaume-Uni, qui cherche ainsi à imposer son propre agenda de priorités tactiques et stratégiques en matière de Brexit. Dans cette optique de meilleure précision des futures relations avec l’UE, les Britanniques, par leur posture actuelle (qui pourrait, certes, dans une mouvance de pragmatisme, évoluer), s’efforcent de concilier deux objectifs : celui des milieux des affaires et, également, des consommateurs, qui, dans la grande interdépendance économique créée depuis l’adhésion du pays aux Communautés européennes (1973), ont besoin d’un accès commercial au «grand marché», mais sans l’acceptation des contraintes de l’acquis juridico-institutionnel de l’Union, ni de la liberté de circulation des personnes; celui de la rationalité de sécurité et de protection de la structuration territoriale du pays, qui pose le problème de la circulation des flux vers l’Irlande du Nord (la formule provisoire retenue de «Backstop» ne paraissant pas satisfaisante) et incite ainsi à l’exploration de l’éventuel caractère utilitaire d’une option d’union douanière avec l’Union des 27, dont le corollaire, toutefois, celui d’une politique commerciale commune, compromettrait l’autonomie de négociations commerciales de libre-échange du Royaume-Uni avec le reste du monde. En somme, on pourrait, ici, encapsuler l’option gagnante recherchée du côté des Britanniques (pour beaucoup, parmi les 27, il s’agirait de la quadrature du cercle) comme suit : maintien de l’ouverture des frontières commerciales en vue de l’accès du Royaume-Uni au «grand marché», sans se soumettre à l’ordre juridico-institutionnel de l’UE, ni enfreindre l’indépendance des relations économiques extérieures des Britanniques ainsi que leur continuité territoriale, économique, de sécurité et de paix au niveau, notamment, de l’Irlande du Nord. 3° En conclusion de cette démarche, certes succincte, de «décryptage» du dossier du Brexit, et malgré les fragilités du gouvernement britannique (revirements constants, atermoiements, divisions politiques), nous y voyons l’entreprise d’une longue marche de stabilisation du politique (après le tsunami référendaire, les fragmentations politiques et les carences de leadership gouvernemental) et la reprise de l’initiative des pourparlers : le Parlement britannique œuvre pour un renversement de la vapeur, en faveur d’un front d’unité qui permettrait aux forces politiques du pays d’«aller de concert», en vue de l’obtention d’un accord de futures relations optimal pour les intérêts du Royaume-Uni. Dans le même temps, du côté des 27 autres membres, pris dans une négociation de Brexit sans fin, on devrait s’inquiéter de l’horizon couvert de l’Union, avec de nombreux défis pendants (négociations commerciales, notamment avec les États-Unis, et traitement attentif des relations économiques avec la Chine; indiscipline de gouvernements populistes au sein de l’Union; phénomènes de corruption dans plusieurs États membres; extrémismes politiques en voie de prolifération périlleuse; voisinage géostratégique explosif; projets de «plus d’Europe», aujourd’hui «archivés» – réforme des traités, refondation de l’Union, rationalisation économique et démocratisation politique de la zone euro, etc.) et une période de campagne politique pour l’élection d’un nouveau Parlement européen qui soulève, pour le moment, peu d’enthousiasme au niveau du grand public et des médias, mais qui permet aux forces organisées de l’euroscepticisme et de l’europhobie de galvaniser leurs partisans, en vue d’un obstructionnisme de «détricotage» de l’Union. B.- Une Union européenne affaiblie, Gulliver empêtré dans les négociations de Brexit Les longues négociations de Brexit ont plongé l’UE dans un processus incertain, chronophage et semé d’embûches qui assombrit l’horizon d’un partenariat au devenir et aux contours imprévisibles. Aussi, et après avoir tenté de conférer une lisibilité à la posture de négociation des Britanniques, conviendrait-il de nous pencher, maintenant, sur le positionnement de l’UE, avec ses 27 autres membres, teinté d’hésitations, d’ambivalences, d’empirisme circonstanciel. Tout d’abord, force nous est de constater que le dispositif de l’article 50 TUE sur le retrait d’un État membre constitue une source d’incertitudes et hypothèque, aujourd’hui, dans une Union en crise, les pourparlers de Brexit: sa nouveauté (absence de pratique), ses imprécisions juridiques, son caractère dysfonctionnel, au sein d’une intégration économique avancée et d’interdépendance profonde, et son enclenchement par le Royaume-Uni, aux élites et population mues d’euroscepticisme, parfois aux accents d’europhobie, concourent aux atermoiements actuels de négociations. Plus spécifiquement, il apparaît, à l’analyse attentive du processus des pourparlers, que les difficultés de sa conclusion résident à la fois, l’avons-nous évoqué (rubrique A), à la tendance historico-politique d’euroscepticisme-europhobie du Royaume-Uni face à la construction européenne, comme, également, le verrons-nous, aux cacophonies et ambiguïtés traditionnelles d’orientation des autres membres de l’Union, désemparés, de surcroît, devant les imprécisions du régime de l’article 50 TUE. 1° Une importante pierre d’achoppement réside dans la prescription du constituant, à l’adresse des parties au processus, de tenir compte, lors de l’accord de retrait « des relations futures» avec l’État souhaitant son départ de l’Union. À cet égard, les 27 (c’est, également, notre interprétation du régime de retrait) ont ressenti le besoin de se limiter, de concert, au départ, avec le gouvernement britannique, à l’esquisse des contours d’une orientation politique de relations futures : c’est ainsi que la «Déclarationpolitique fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni» présente les traits généraux d’un partenariat économique basé sur une zone de libre-échange des marchandises, «combinant une coopération réglementaire et une coopération douanière approfondies», «des arrangements ambitieux, complets et équilibrés dans les domaines du commerce des services et de l'investissement» ainsi que d’autres pistes d’ententes de rapprochement sectoriel; elle laisse, en revanche, la conclusion de l’accord proprement dit sur les relations futures pour l’après-Brexit (ce n’est (selon la Déclaration toujours) qu’après le retrait que les parties envisagent de négocier «les accords nécessaires pour donner une forme juridique aux relations futures»). Cela dit, les Britanniques réexaminent, aujourd’hui, leurs options et leur Parlement, suite aux clivages au sein de l’équipe gouvernementale, insiste pour un large consensus parlementaire autour d’une option plutôt mixte de formules intégratives, consignée, de surcroît, dans un accord négocié de futures relations, allant ainsi au-delà d’une simple Déclaration (c’est le cas aujourd’hui), faute de quoi nous ne serions pas surpris d’assister à un second référendum, voire à une révocation de l’intention de retrait, laissant l’Union dans la difficile situation d’absorber les coûts de ce processus avorté de Brexit et dans la délicate cohabitation avec un État membre qui n’a jamais opté pour une «Europe-puissance» et qui ne fut jamais enthousiaste devant le processus supranational de mise en commun de droits souverains et d’agrégation des intérêts nationaux de tous les pays membres. En ce qui nous concerne, nous pensons que, à la lumière de l’article 50TUE (qui ne parle pas d’accord formel mais d’une prise en considération d’un «cadre» de relations futures), on devrait se limiter à la conclusion d’un accord fixant les modalités de retrait et les conséquences strictement liées à cette séparation, dans le souci de protéger l’acquis intégratif européen, sans se préoccuper, en même temps, du détail des relations futures avec l’État qui se retire de l’Union. En effet, dans la logique intégrative de l’ordre juridique sui generis de l’Union, il nous a toujours paru politiquement souhaitable et juridiquement défendable de ne pas s’engager, dans le stade des négociations d’un accord de séparation – au- delà de quelques orientations et balises générales – , à promettre, voire à prévoir déjà la conclusion d’un accord au contenu précis de liens ultérieurs avec le Royaume-Uni ; ces liens devraient, au contraire, être examinés avec l’État britannique une fois ce dernier sorti de l’Union, soit dans une seconde phase, et à la lumière des modèles existants d’articulation de divers pays à l’UE et, notamment, de participation à certains niveaux de son système d’intégration économique (zone de libre-échange ; accès au marché commun elliptique ou, encore, accès au marché unique; accords économico-commerciaux bilatéraux, d’ordre général ou sectoriel). L’argument fondamental de fond, ici, est basé sur le fait que, en cas de retrait d’un État, en l’occurrence du Royaume-Uni, on ne pourrait pas prévoir en amont, lors de l’accord de retrait, l’état ultérieur (politique, économique, social) du pays concerné, et, notamment les convulsions (pour lui et pour ses partenaires) qui en surgiraient. C’est ainsi que l’enlisement de l’Union dans la saga des futures relations, qui, de surcroît ne sont toujours pas définies par le Parlement britannique dans une majorité décisive, constituerait une profonde erreur qui menacerait l’unité des 27 et leur capacité de règlement du dossier du Brexit en protégeant l’acquis communautaire et l’impératif de son approfondissement face au Royaume-Uni qui les a souvent «bousculés» par ses démarches d’«accommodements à la carte». C’est, du reste, dans l’optique de ce pragmatisme politico-économique que le PE avait bien voulu prévenir un enlisement des négociations du Brexit par une telle insistance sur les futures relations : il soulignait, en effet, « qu’un accord portant sur les futures relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni en tant que pays tiers ne pourra être conclu qu’une fois que le Royaume-Uni aura quitté l’Union européenne» (résolution du 5 avril 2019). 2° Un deuxième point de controverse est apparu lors de la demande du Royaume-Uni pour une prorogation du délai de négociation du Brexit et ceci au-delà des deux ans écoulés, prorogation prévue à l’article 50 TUE et accordée à l’unanimité du Conseil européen (nous nous référons ici à la longue prorogation jusqu’au 31 octobre 2019 et non pas aux options de report, initialement offertes à Theresa May, celle du 22 mai comme date ultime de retrait et celle du 12 avril comme date ultime pour solliciter une plus longue prorogation). En effet, s’il est explicitement permis de recourir à cette prorogation à l’unanimité des 27 autres membres de l’Union, ceux-ci disposent d’un pouvoir d’appréciation de l’opportunité d’une telle démarche, eu égard au contexte des négociations (notamment : évaluation du comportement de négociations de l’État demandeur; degré d’avancement des pourparlers et chances d’accord final; considération de l’agenda européen de dossiers en suspens et de projets à promouvoir; éventuels obstacles dirimants, avec, en l’occurrence, celui du calendrier des élections européennes, qui aurait, à notre avis, pu justifier un refus de prolongation de la saga de Brexit), avec, également, la possibilité d’élaborer une grille de conditions à imposer (notamment : délai raisonnable; entente préalable sur un profil précis de futures relations, accepté par les instances politiques du requérant (gouvernementales et parlementaires); «gentlemen’s agreement» assurant les 27 autres membres d’un comportement de l’État requérant, et toujours membre, qui n’affecterait pas, durant la période de prorogation, le bon fonctionnement institutionnel-décisionnel de l’Union (en ce sens, les Conclusions du Conseil européen du 10 avril 2019). Malheureusement, cette évaluation rigoureuse des chances de réussite du Brexit grâce à une prorogation (d’ailleurs, le calendrier de la procédure du Brexit, s’approchant de sa fin, a «bousculé» les 27 et les institutions européennes et les a conduits à des déclarations préalables et à l’emporte-pièce, certains dirigeants refusant catégoriquement une prorogation, d’autres se préoccupant de sa durée, les uns la souhaitant plutôt courte et les autres se disant prêts à considérer une période plus longue, notamment jusqu’à un an) n’a pas eu lieu et les risques pour la bonne marche de l’Union, surtout dans l’optique des élections européennes, furent sous-estimés : aussi, le Conseil européen s’est-il limité à «prend acte de l'engagement du Royaume-Uni d'agir de manière constructive et responsable tout au long de la prorogation conformément au devoir de coopération loyale», attendant de ce pays «qu'il respecte cet engagement et cette obligation prévue par le traité d'une manière qui corresponde à sa situation d'État membre qui se retire» (notons que, sur le plan juridique, de telles restrictions sur les rôles institutionnels du Royaume-Uni nous paraissent incompatibles avec les traités européens). Dans cet ordre d’idées, le flou sur le comportement du Royaume-Uni, lors du traitement des prochains dossiers de l’agenda de l’Union, demeure. Ceci d’autant plus que si les Britanniques participent aux élections européennes (une condition de participation obligatoire, liée à la prorogation accordée, en cas d’absence d’accord ratifié de Brexit avant les élections européennes), ils pourraient, par la suite, ne pas faire preuve de discrétion d’abstention ou de comportement d’accommodement, notamment lors de certaines grandes opérations décisionnelles (budget 2020 et perspectives financières 2021-2027 ; processus de sélection-désignation des présidences déjà mentionné; négociations commerciales internationales; etc.; ). De surcroît, dans le cadre de cette prorogation jusqu’au 31 octobre 2019 et l’obligation afférente du Royaume-Uni de participer aux élections européennes de mai (en cas de non ratification d’un accord de Brexit avant le 22 mai), la probable arrivée au Parlement européen d’eurodéputés britanniques eurosceptiques et europhobes, en osmose avec une certaine vague de députation européenne souverainiste et populiste, provoquerait des soubresauts d’obstructionnisme et compromettrait les chances de consensus européen pour des avancées substantielles dans ces grandes questions de l’heure, évoquées ci-haut). Notre évaluation pessimiste du climat au sein de l’Union d’ici le 31 octobre, dans ce calendrier long de Brexit ainsi envisagé, est déjà alimentée par les premières fissures du front uni des 27 membres de l’UE : précisément, malgré l’unanimité de façade pour la prise de la décision finale de prorogation, on n’a pas pu dissimuler les divisions apparues lors des vifs débats de huit heures en Conseil européen : au sein du couple franco-allemand; entre la France, la Belgique, le Luxembourg, Malte et l’Espagne, d’une part, initialement opposés à une longue prolongation, et les autres membres, d’autre part. Il y a même eu des dirigeants qui ont «joué les prolongations», avec le souhait, latent ou affiché, de voir les Britanniques se résoudre, in fine, à révoquer leur intention de quitter l’UE : c’est le cas, entre autres, du président du Conseil européen, Donald Tusk, qui, selon ses propos rapportés par la presse lors de l’examen la demande de prorogation, chercha, par cette prorogation des pourparlers de Brexit, à donner aux Britanniques cette occasion de «second thought» pour la révocation éventuelle de leur intention de retrait (« peut-être, affirmait-il, que nous pouvons éviter une sortie du Royaume-Uni de l’UE ; ce n’est évidemment pas mon rôle, mais c’est mon rêve personnel»). Enfin, il y a une forte dose d’ambiguïté, voire d’«angélisme» dans la déclaration (Conclusions du Conseil européen du 10 avril 2019) selon laquelle «Le Conseil européen souligne que cette prorogation ne peut être utilisée pour entamer des négociations sur les relations futures. Toutefois, si la position du Royaume-Uni devait évoluer, le Conseil européen est prêt à reconsidérer la déclaration politique sur les relations futures conformément aux positions et principes énoncés dans ses orientations et déclarations, notamment en ce qui concerne le champ d'application territorial des relations futures». Car, nous savons pertinemment que cette prorogation visait, au fond, à permettre au gouvernement et au Parlement britanniques d’arriver à un accord sur l’une des options possibles de futures relations avec l’UE (zone de libre-échange; union douanière; marché commun, elliptique; marché unique; un certain amalgame de plusieurs options) et, parallèlement, pour certains, à leur donner le temps d’une révocation de l’intention de retrait et/ou d’un second référendum, qui renverserait le verdict de Brexit. En fait, les 27 se sont résignés à s’engager, d’ici le 31 octobre 2019, dans la définition précise du contenu des futures relations (par la vague formule utilisée «le Conseil européen est prêt à reconsidérer la déclaration politique sur les relations futures»), se mettant ainsi dans l’inconfortable situation de devoir considérer de nouvelles demandes britanniques en cette matière, prolongeant, de la sorte, l’agonie des institutions et des peuples européens, qui pourraient se trouver, le 31 octobre (ou avant), sans accord de Brexit, avec un «divorce» non «balisé» ou devant une révocation de l’intention de retrait et la cohabitation ainsi au sein de l’UE avec un Royaume-Uni, toujours, sinon davantage, eurosceptique et d’une europhobie de désenchantement. 3° Nous arrivons maintenant à une troisième (la dernière de cette analyse) épineuse question, nuage menaçant qui plane sur l’Union dans le contexte de cette saga du Brexit. Il s’agit de l’interrogation sur l’éventuel droit de révocation unilatérale de l’intention britannique de retrait, au milieu de ce déjà fort sombre tableau de négociations. Loin de soulever ici une question théorique, nous sommes plutôt en présence d’une option dont la légalité fut admise par la Cour de Justice de l’UE, lors d’un recours préjudiciel (arrêt du 10 décembre 2018), et ceci avec un verdict des juges prononcé malgré les objections d’interprétation exprimées, à cette occasion, par le Conseil et la Commission. a.- Cet arrêt de la CJUE, basé sur une interprétation que nous pouvons qualifier «par analogie» et de «parallélisme des formes», considère que le droit unilatéral d’un pays d’enclencher l’article 50 TUE par la notification de son intention de se retirer de l’UE comporte aussi celui de la révocation unilatérale d’une telle intention (le terme plutôt «soft» d’intention, utilisé par le traité, renforce cette interprétation de la Cour). Selon la Cour toujours, cette interprétation est confortée par le caractère sui generis de l’ordre juridique européen ainsi que l’a souvent confirmé cette instance suprême, en insistant sur le fait que «les traités fondateurs, qui constituent la charte constitutionnelle de base de l’Union[…] ont, à la différence des traités internationaux ordinaires, instauré un nouvel ordre juridique, doté d’institutions propres, au profit duquel les États qui en sont membres ont limité, dans des domaines de plus en plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement ces États, mais également leurs ressortissants». En effet, pour la Cour toujours, «si la notification de l’intention de retrait devait conduire inéluctablement au retrait de l’État membre concerné à l’issue de la période prévue à l’article 50, paragraphe 3, TUE, cet État membre pourrait être contraint de quitter l’Union contre sa volonté, telle qu’exprimée à l’issue d’un processus démocratique conforme à ses règles constitutionnelles, de revenir sur sa décision de se retirer de l’Union et, partant, de demeurer membre de celle-ci». Or, affirme-t-elle, «il serait contraire à l’objet des traités consistant à créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe de contraindre au retrait un État membre qui, ayant notifié son intention de se retirer de l’Union conformément à ses règles constitutionnelles et au terme d’un processus démocratique, décide de révoquer la notification de cette intention dans le cadre d’un tel processus». b.- Qu’il nous soit permis, ici, d’exprimer un avis d’interprétation divergente. - Tout d’abord, cette nature sui generis de l’UE que la Cour invoque dans son argumentaire devrait nous orienter vers une interprétation contraire, celle de l’absence de droit de révocation unilatérale. Car, nous sommes en présence d’une communauté d’intégration poussée, de solidarité étendue, d’interdépendance économique profonde (ingrédients souvent soulignés par la Cour dans divers arrêts) que les États membres, justement dans un devoir de coopération loyale, ne devraient pas perturber par des actions unilatérales affectant le tissu socio-économique de la société et le bien-être des individus. Conformément au pari de Jean Monnet, cette interdépendance économique des biens, des services et des facteurs de production, a façonné des économies d’échelle, progressivement adaptées aux exigences du «grand marché» et, dès lors, en quête de sécurité juridique et de stabilité politico-institutionnelle, situations incompatibles avec des demandes de retrait privées de rationalité économique, comme, également, avec des démarches de leur révocation ad nutum et sans égard aux besoins des personnes physiques et morales de l’ensemble intégré et aux conséquences d’ instabilité, voire de crise sociétale au sein des autres partenaires de l’Union. - Quant à l’argument de la Cour selon lequel «si un État ne peut être contraint d’adhérer à l’Union contre sa volonté, il ne peut pas non plus être contraint de se retirer de l’Union contre sa volonté», ne nous paraît pas convaincant : c’est de son propre chef et en toute liberté qu’un État membre indique son intention de retrait et enclenche ainsi librement la procédure de l’article 50 TUE. Par ailleurs, dans le cas concret du dossier du Brexit, ce n’est pas tant le contenu de l’accord de «divorce», déjà librement négocié, qui crée l’hésitation de retrait des Britanniques, mais leur difficulté de convaincre les 27 de définir, en toute précision et selon leur desiderata, le contenu d’une entente de futures relations, exigence qui dépasse, à notre avis, la lettre et l’esprit de l’article 50 TUE. - Cette absence de droit de révocation de l’intention de retrait du Royaume-Uni nous paraît, également, fondée si l’on suit la formulation du paragraphe 3 de l’article 50 TUE, qui ne mentionne nullement un tel droit de révocation, mais stipule, au contraire : «Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai» (c’est nous qui soulignons), auquel cas, ajoutons-nous, la date de retrait est celle de la fin de la prorogation (faute toujours d’accord). D’où, d’ailleurs, la crainte des Britanniques, largement véhiculée outre-Manche, de n’avoir aucune autre option, en cas d’échec des négociations, que de quitter l’UE sans accord (la crainte d’un « no-deal Brexit»). - À l’appui de notre interprétation, nous faisons, enfin, appel aux observations du Conseil et la Commission, faites à l’occasion de cette affaire devant la CJUE. Celle-ci cite, en effet, dans son arrêt, la position de ces institutions, qui insistent sur le sérieux potentiel de perturbation du système par de telles révocations unilatérales et précisent : «l’État membre concerné pourrait utiliser son droit de révocation peu de temps avant l’échéance du délai prévu à l’article 50, paragraphe 3, TUE et notifier une nouvelle intention de retrait immédiatement après cette échéance, ouvrant ainsi un nouveau délai de négociation de deux ans. Ce faisant, l’État membre bénéficierait, de facto, d’un droit illimité dans le temps de négocier son retrait et priverait de son effet utile le délai visé à l’article 50, paragraphe 3, TUE». En outre, selon ces mêmes institutions, «un État membre pourrait à tout moment utiliser son droit de révocation comme levier de négociation. Dans le cas où les termes de l’accord de retrait ne lui conviendraient pas, il pourrait menacer de révoquer sa notification et ainsi faire pression sur les institutions de l’Union aux fins d’améliorer à son avantage les termes de cet accord». Aussi, et afin de prévenir de tels risques, le Conseil et la Commission proposent-ils d’interpréter l’article 50 TUE comme permettant la révocation, mais uniquement si le Conseil européen y consent à l’unanimité. 4° In fine, qu’il nous soit permis, ici, la formulation d’une précaution rédactionnelle, celle qui inscrit notre analyse du dossier du Brexit, du reste en constante évolution, dans une réalité événementielle qui s’arrête en ce début de mai. En revanche, nous pensons que nos interrogations et points de vue sur le devenir de la «question anglaise», qui perturbe la marche intégrative de l’Union européenne, sont à l’abri de limitations «ratione temporis», car ils relèvent d’une radioscopie des tendances lourdes de la politique européenne des Britanniques et des données fondamentales du déficit systémique de gouvernance de l’Union. Aussi, est-il certain que le Royaume-Uni et les 27, ensemble ou séparément, auront à définir leur futur positionnement dans un monde globalisé et en profonde restructuration qui ne pardonne pas aux peuples et à leurs dirigeants les penchants d’un souverainisme obsolescent et les carences de vision intégrative pour «plus d’Europe» devant l’ampleur et la vélocité des changements sociétaux du niveau national, européen et international.
Chronique* du 7 février 2019 par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
Le tout récent traité franco-allemand d’Aix-la-Chapelle, du 22 janvier 2019, souligne un timide sursaut d’ambition intégrative des deux États partenaires, espérant faire sortir l’Union européenne de sa torpeur. Il suscite, cependant, de nombreuses critiques qui nous incitent, aujourd’hui, à la proposition de cette grille de lecture de l’euphorie des uns, du scepticisme et, parfois, de l’hostilité des autres, devant cet événement plus symbolique que d’implications substantielles. - Les signataires du traité ont, dirait-on, précipitamment ciblé une date d’anniversaire de rare plutôt périodicité de jalon temporel, soit les 56 ans du traité de l’Élysée. En revanche, ils ont cherché une forte symbolique de lieu, choisissant les fonts baptismaux d’Aix-la-Chapelle, à l’ombre de Charlemagne, «Pater Europae», dans le sens d’un souvenir de regroupement institutionnel de l’Occident européen et de territorialité franco-allemande. Ils ont aussi, anticipant les critiques d’obsolescence du traité de l’Élysée, voulu actualiser son contenu, dans une approche plus pragmatique qu’idéologique, par des références aux nouveaux réalignements géopolitiques et géoéconomiques à l’échelle mondiale ainsi qu’aux actuels défis européens et, en particulier : à la lutte contre les agendas contemporains du populisme, du nationalisme et des extrémismes multiniveau; aux impératifs d’une série de nouveaux développements économiques (notamment dans le secteur financier-bancaire), technologiques (en particulier, dans le domaine du numérique) et environnementaux; aux besoins pressants de sécurité et de défense; à la volonté d’ accélération des coopérations en matière éducationnelle, culturelle, régionale, surtout transfrontalière (économie, tourisme, transport, communications en général etc.); au projet de concertation intergouvernementale (franco-allemande), comportant un certain degré d’institutionnalisation. Enfin, en toile de fond se profile le souhait de réinventer la pertinence du «couple» franco-allemand, en processus de «détricotage» constant, depuis le milieu des années 1990. - Face à eux, les sceptiques, voire les réfractaires aux vertus de ce traité, y ont vu un exercice médiatique (compte tenu, notamment, des difficultés internes du président Macron et, dans une moindre mesure, de la chancelière Merkel), une tentative de réhabilitation électorale, surtout à l’approche des élections européennes de mai prochain, une velléité de reprise du rôle, jadis directionnel, des deux partenaires, dans une Union européenne aux nouveaux équilibres d’acteurs et en délitement intégratif multiniveau. A.- La trajectoire perturbée du couple franco-allemand à l’aune de la tentative de sa «relance» par le traité d’Aix-la-Chapelle
1° La référence au traité de l’Élysée, incongruité historico-politique et téléologique Déjà, le traité de l’Élysée, de 1963, que l’on conçoit comme le précurseur de celui d’Aix-la-Chapelle, fut né au milieu de dissensions sur l’avenir de l’Europe, la France du général de Gaulle espérant, alors, pouvoir influer, par ledit traité et les liens privilégiés avec l’Allemagne, sur la trajectoire supranationale des Communautés européennes et l’orienter ainsi vers un axe de coopération plutôt que d’intégration. Nous considérons, en effet, que le traité de l’Élysée, en l’honneur lors de l’opération d’Aix-la-Chapelle, n’a jamais correspondu à l’essence de la finalité de l’intégration européenne et occupa une position périphérique eu égard aux objectifs fondamentaux d’une unification du Continent. Car, lors de la conclusion de ce traité, en 1963, due à la ténacité du chancelier Adenauer et à la qualité exceptionnelle de sa relation avec le général de Gaulle, force nous a été d’observer son «anachronisme d’orientation» (de l’avis de Jean Monnet, partagé par plusieurs cercles en Allemagne et dans les pays du Benelux, il y avait incompatibilité évidente de philosophie de ce traité avec le processus d’intégration au sein des Communautés) et l’atmosphère tendue régnant au sein du couple franco-allemand, en amont et en aval de la signature, avec l’apparition notamment, dès janvier 1963, de divisions au sein même du gouvernement allemand, plusieurs ministres d’outre-Rhin s’opposant au traité ou demeurant sceptiques quant à son opportunité à un moment où le général de Gaulle faisait obstacle à l’ adhésion britannique aux Communautés européennes, comme aussi au projet d’intégration politique des Six, et remettait en question la stratégie de l’Alliance atlantique et le rôle des États-Unis au sein de l’OTAN ; seule l’addition, du côté, allemand, d’un Préambule, proclamant des positions à l’opposé de la politique gaullienne sur les questions précitées, a pu permettre la ratification du traité en Allemagne. Dès lors, et eu égard à cet environnement politique du traité de l’Élysée, chargé d’ambivalences et d’arrière-pensées, son invocation à Aix-la-Chapelle dans l’optique de son «prolongement» par le nouveau traité du 22 janvier dernier, représente une incongruité historico-politique et une insuffisance d’inspiration pour la relance du couple franco-allemand et la refondation de l’Union. 2° La période féconde du rôle moteur du couple franco-allemand - Les fondements du couple franco-allemand puisent leur source dans la rationalité du processus d’établissement des Communautés européennes, système innovant par sa structure institutionnelle d’ordre supranational et ordonné à la réalisation d’objectifs fondamentaux partagés par les élites politiques des deux pays, en situation de compatibilité d’orientations intégratives, visant, notamment : la réconciliation des ennemis de deux guerres mondiales; la garantie d’insertion irréversible de l’Allemagne dans un schéma européen d’intégration, «police d’assurance» contre tout regain de revanchisme allemand ( «une Allemagne européenne», plutôt qu’ «une Europe allemande»); et, in fine, l’établissement d’une paix stable et d’une prospérité durable à l’échelle du Continent. Dans cette optique de tandem franco-allemand, le traité de l’Élysée, malgré une naissance «aux forceps» et une philosophie de coopération plutôt que d’intégration, l’avons-nous vu, a prodigué une certaine sérénité au processus d’unification amorcé par l’établissement des Communautés européennes que les orientations gaulliennes de politique étrangère des années 1960 paraissaient ébranler : nous pensons, entre autres, au blocage de l’adhésion britannique aux Communautés européennes, au retrait de la France du commandement intégré de l’OTAN, à la remise en question du caractère supranational de la Commission et la crise de la «chaise vide» en 1965. - Par la suite, et après une période moins active pour le tandem Pompidou-Brandt (le lancement et la poursuite conséquente de l’Ostpolitik du chancelier allemand avait créé une arythmie d’attention au sein du couple), la vie de couple a connu un crescendo d’entente et de rôle directionnel concerté face au processus d’intégration européenne. On note, en effet, la parfaite collaboration du tandem Giscard d’Estaing-Schmidt (notamment : Fonds européen de développement régional, Système monétaire européen, Parlement européen élu au suffrage universel direct) et celle féconde du tandem Mitterrand-Kohl (notamment : Acte unique européen pour le marché unique, Traité de Maastricht d’une Union européenne, avec ses piliers communautaire, de politique étrangère et de sécurité commune, de coopération policière et judiciaire, une citoyenneté européenne et un processus de monnaie unique européenne). Ce fut ainsi une longue marche de leadership directionnel franco-allemand, ayant permis d’aiguillonner et d’accompagner l’Europe pour son passage à ces étapes supérieures d’intégration. - Malheureusement, depuis le milieu des années 1990, ce «noyau dur» franco-allemand du processus d’unification européenne s’est fragilisé de l’intérieur des deux partenaires et, ensuite, dilué dans le grand élargissement de l’Union vers le Centre, l’Est et le Sud européens. Ainsi, le tandem Chirac-Schröder et ceux de Sarkozy-Merkel et de Hollande-Merkel ont connu un essoufflement, à la fois sous l’effet du rejet français du traité établissant une constitution pour l’Europe, en 2005, de la crise économique des années 2007-2008 et suivantes, des controverses afférentes autour des plans de sauvetage d’un contenu dit d’«austérité» reproché à l’Allemagne, de la crise des flux migratoires, de la montée du populisme et des extrêmes dans les deux pays et, in fine, du caractère de plus en plus asymétrique et hétéroclite de cette grande Union de 28 membres. Et, malgré les tentatives de «réhabilitation» du couple à l’ère Macron-Merkel, dont celle du traité Aix-la-Chapelle, dans la foulée des propositions françaises de refondation de l’Union et de sa zone euro, le tandem franco-allemand ne semble pas être dans la voie de la reprise de son rôle intégratif moteur au sein du processus d’intégration européenne. Dans cet ordre d’idées, et à l’occasion des retrouvailles d’Aix-la Chapelle, il convient, croyons-nous, de nous interroger, aujourd’hui, de façon plus spécifique, sur la causalité de cette érosion du rôle directionnel du couple franco-allemand, en nous penchant sur des facteurs internes (réalités systémiques et perceptions au sein des deux pays) et externes (constellation d’une Grande Europe et d’un monde globalisé). B.- La nouvelle constellation de la Grande Europe et l’opposition au rôle traditionnel du couple franco-allemand que souhaite «réhabiliter» le traité d’Aix-la-Chapelle 1° Essai d’exégèse sur l’érosion progressive du rôle directionnel du «couple» L’entrée du XXIe siècle a mis le couple franco-allemand à dure épreuve, ébranlant ses fondements, pour arriver, aujourd’hui, au scepticisme des uns, à l’hostilité des autres, même devant cette timide tentative de son «repêchage a minima» que représente le traité d’Aix-la-Chapelle. À cet égard, la recherche d’une démarche explicative s’impose. - Le dynamisme et la rapidité de développement de l’économie allemande, dus à un processus cohérent et constant de réformes structurelles et de politiques macroéconomiques rigoureuses, sur fond de consensus social, contrastent avec les faiblesses structurelles de l’économie française et son incapacité de réformes, sur fond de mouvements sociétaux (sectoriels ou généraux), qui contestent, depuis longtemps et systématiquement, la légitimité de mise en œuvre de politiques et législations gouvernementales, même au lendemain d’élections présidentielles et législatives, sanctionnées d’un mandat démocratique et d’expression majoritaire. Aussi, le partenaire français se trouve-t-il souvent, comme un «Gulliver enchaîné », plongé dans la crise macroéconomique et les déficits budgétaires ainsi que dans les carences de compétitivité, sans oublier le difficile «arrimage» de l’éducation à l’économie ou, encore, l’hypertrophie du secteur public : en termes sociétaux, le système français demeure paralysé par le stérile débat socio-politique « austérité ou pouvoir d’achat accru», sans réussir ainsi à s’inscrire dans l’orientation allemande «réformes-compétitivité-croissance-partage sociétal», d’une sorte de capitalisme Rhénan (approche économico-commerciale libérale, combinée à des politiques d’interventions étatiques et d’accompagnement social, d’une part, culture de dialogue et de consensus social maîtrisé, entre employeur et employé, patronat et monde du travail, d’autre part). - Sur un plan plus politique, la remontée, en France, d’un populisme souverainiste et protectionniste, qui traverse population et élites et s’installe, de plus en plus, dans les débats électoraux et les joutes politiques en général, obscurcit les enjeux européens et sous-estime les défis de compétition d’une Union européenne aux prises avec la concurrence accrue d’un monde globalisé et de nouvelles grandes puissances ; on ignore ainsi l’accélération et la vélocité d’une concurrence internationale que la France seule et en situation de «découplage», par rapport à l’Allemagne, ne saura endiguer, dans cette Union, aujourd’hui, en sommeil profond. - Dans la foulée de ce «décrochage» socio-économique français, par rapport au partenaire allemand, on se trouve, en France, devant une opinion publique et des partis politiques écartelés entre les diverses tendances qui les traversent et les divisent : les débats confus et émotifs, lors du processus de ratification du traité de Maastricht, le rejet de ratification du traité établissant une constitution pour l’Europe ainsi que les refus successifs de dirigeants français de se rallier à des propositions allemandes de «fédéralisation» de l’Union (penser, entre autres, aux propositions de Schäuble-Lamers ainsi qu’à celles du président de la RFA Rau et du ministre allemand des affaires étrangères Fischer, toutes formulées dans la décennie 1990 et le début de la suivante) fournissent la preuve d’un divorce d’approche politico-institutionnelle en matière d’intégration européenne, et, par ricochet, expliquent l’absence de rôle moteur, en tandem, dans les grands débats sur «plus d’Europe» et, in fine, sur l’Europe politique. Du reste, il en sera de même, plus tard, dans le dossier des flux migratoires vers l’Europe, où l’«ouverture» allemande, en 2015, par un accueil de plus d’un million de réfugiés, contraste avec le comportement timoré de la France en cette matière et empêche la position concertée du tandem pour une réelle politique commune d’immigration au sein de l’Union.
- Quant à la question du nouvel équilibre de forces au sein de l’Union élargie, aujourd’hui, à 28 et, dans quelques années (même après un Brexit), à plus de 30 États membres, avec, notamment, l’arrivée des Balkans occidentaux, le couple franco-allemand ne peut plus y trouver le rapport de forces favorable qu’il avait dans l’Europe des Six (rapport déjà ébranlé, depuis l’adhésion du Royaume-Uni et les élargissements successifs), pour prétendre ainsi à un rôle moteur aussi déterminant que par le passé. Et déjà, plusieurs pays cherchent, au sein de l’Union, d’autres cercles d’action concertée et d’influence directionnelle, comme alternative au couple franco-allemand, considéré par certains (craignant la marginalisation), à vocation hégémonique et par d’autres obsolète, dans le nouveau rapport de forces (arithmétique et qualitatif) au sein de cette Grande Europe. À cet égard, on pourrait mentionner quelques cas de processus de tels regroupements, avec, notamment : la constitution du groupe de Visegrad, avec les pays de l’Europe centrale, aux sensibilités historico-politiques particulières face à la Russie; l’amorce d’un regroupement dit hanséatique avec des pays de rigueur macro-économique et soucieux de stabilité politique et de cohésion sociale (avec la Hollande, l’Irlande, les pays baltes, les pays scandinaves, ayant l’oreille bienveillante de l’Allemagne), regroupement, actuellement, en mouvance d’élargissement vers d’autres pays de rigueur économique, hostiles, entre autres, à la mutualisation d’éventuelles nouvelles dettes des pays du Sud et aspirant à participer à ce cercle de pays dits «vertueux» (notamment, sur le plan économique); le groupe MED 7, de pays méditerranéens, membres de l’Union, dont un sommet a eu lieu à Chypre le 29 janvier dernier; la tentative actuelle de triangle en gestation Budapest-Rome-Varsovie.
- Finalement, ce découplage est, également, lié, de nos jours, au peu d’empressement réel (en dehors de la sphère de la communication politique) de l’Allemagne, partenaire qui, considérant ce qui précède, ne pourrait y voir des raisons impératives de revitalisation immédiate du couple. L’accueil tiède et « a minima» du projet de refondation du président Macron (notamment, de ses propositions de renforcement substantiel de la zone euro) en a donné la preuve. Cette procrastination allemande en matière de relance du couple est aussi liée à l’affaiblissement de la chancelière Merkel, après la dernière élection fédérale et les difficultés de coalition gouvernementale y afférant; ceci d’autant plus que sa prochaine éclipse de la scène politique diminue l’urgence d’une telle relance. 2° Par-dessus et au-delà de l’approche du traité d’Aix-la-Chapelle ? Malgré le scepticisme de certains milieux européens, qui voient dans le traité d’Aix-la-Chapelle un faible échafaudage bilatéral de coopération au sein du couple franco-allemand, et l’opposition de ceux qui le qualifient d’expédient politique en obsolescence, car fort éloigné des besoins actuels de «refondation» de l’Union européenne, l’urgence de «revisiter», d’ un regard critique, la trajectoire du couple, avec ses erreurs, ses insuffisances et ses craquements, mais aussi de scruter ses possibilités de redynamisation et de rajeunissement, nous paraît incontournable. De même, et en dépit de l’incongruité historico-politique du traité d’Aix-la-Chapelle, par son insertion dans le sillage du traité de l’Élysée, né dans la périphérie de l’ambition intégrative des Communautés européennes, force nous est d’admettre que la progression de l’érosion du rôle moteur du couple franco-allemand au sein de l’Union européenne incite à un sursaut de volonté de reprise de ce partenariat. Il ne s’agira, certes, pas de lui reconnaître la même capacité de mobilisation et d’influence directionnelle des années 1970, 1980 et 1990, vu, notamment, l’érosion subie depuis et déjà exposée, mais, plutôt, d’en faire l’un des pôles d’inspiration et d’orientation de la Grande Europe, en tenant compte du gabarit de puissance multidimensionnelle de ses deux composantes, de leur rôle constitutif et de responsabilité historique dans la genèse de l’intégration européenne, de l’intérêt réel suprême de leurs peuples dans la poursuite de la construction européenne. - Considérant, tout d’abord, la progression constante de la puissance économique de l’Allemagne et le probable Brexit, le danger d’une position dominante de la RFA au sein d’une vaste Union n’est nullement conjuré et la préservation du couple représente, en cette matière, une «police d’assurance». - Les vulnérabilités des deux pays, dans une compétition mondiale (commerciale, économique, technologique, scientifique) exacerbée, dictent la rationalité d’une concertation prioritaire du couple, dont la capacité d’entraînement, le réseau international (pour la France, l’Afrique et pour l’Allemagne, son «hinterland» du Centre et de l’Est européens) et l’acquis diplomatique et culturel serviraient de rampe de relance et de redéploiement de la construction européenne. - Leur poids dominant dans la zone euro et au sein de son appareil institutionnel, bancaire et financier les habilite à des rôles clé dans l’interaction mondiale en la matière. - Le probable Brexit et les tendances de l’Administration américaine (tout au moins sous la présidence actuelle) à un désengagement international appellent le couple à assumer de nouvelles responsabilités géopolitiques et géostratégiques au niveau de l’Europe, de l’Alliance atlantique, des relations avec la Russie, le «Grand Moyen-Orient», l’Asie, le reste du monde : le crucial passage de l’«Europe espace» à l’«Europe puissance» en dépend. - La centralité des questions d’environnement, d’énergie et de changement climatique sur la scène internationale font déjà de ces deux pays des acteurs essentiels de mobilisation et de changements dans le virage énergétique et écologique. En conclusion, la condition sine qua non pour le succès de ce pari de «réhabilitation» du couple consiste en la présence, dans les deux pays, de certains facteurs prioritaires : il s’ agirait d’y avoir un leadership de durée, imaginatif et déterminé, de compatibilité de valeurs d’intégration, muni d’un projet socio-économique réellement commun (constitutionnel, social, économique et politique), d’une «feuille de route» précise pour sa mise en œuvre ainsi que d’une capacité excédentaire de persuasion au sein de chaque pays et sur le plan européen. Sur ce dernier point, il importe de ménager les susceptibilités des autres pays de l’Union, dans une démarche stratégique de « coalition building », en y associant ceux qui «veulent et peuvent» agir pour «plus d’Europe», dans une perspective de parachèvement de l’union économique et monétaire et de constitutionnalisation accrue de l’union politique, le tout assis sur un socle de nouveau traité de l’Union (révision incontournable des traités actuels), plutôt que sur des accords périphériques de concertation-coopération intergouvernementale, privés du substratum systémique (institutionnel et juridico-politique) de l’Union. En somme, le couple franco-allemand devrait «servir plutôt que dominer» : servir de force politique motrice d’un tel «débordement» intégratif, plutôt que de caisse de résonance de rivalités intra-communautaires, d’expédient de politique interne et de duopole d’influence internationale.
