Le Professeur Soldatos publie, depuis 2010 (plusieurs fois dans l'année), des Chroniques d'analyse de l'actualité de l'Union européenne , dans le site web de Paris http://fenetreeurope.com
Chaque fois, la dernière Chronique paraît, également, dans ce site web http://www.soldatos.net (rubrique CHRONIQUES).
On pourra trouver l'ensemble des Chroniques de P. Soldatos ( de 2010 à aujourd'hui) dans le site et au lien précis
http://www.fenetreeurope.com/index.php/opinions
*************
Chronique* du 28 août 2019 par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
1° L’épais brouillard qui a couvert l’atmosphère des dernières élections européennes de mai 2019, délitée par les pressions de courants extrémistes et europhobes, les arythmies et reculs des grands partis traditionnels de l’Europe, les postures populistes-nationalistes dans plusieurs États membres ainsi que les incertitudes et palinodies du processus de Brexit, a obscurci l’horizon post-électoral et détourné l’attention des effets «désintégratifs» de l’insistance du Conseil européen de «découpler» le mode de désignation du président de l’exécutif européen de l’approche «tête de liste» gagnante(«spitzenkandidat») aux élections européennes. En effet, à la faveur d’un soulagement ressenti, au lendemain des élections, devant le maintien d’une majorité parlementaire pro-européenne, quoiqu’affaiblie (celle, notamment, composée de l’addition des forces de députation des formations européennes PPE, S&D (socialistes et démocrates), RE (libéraux de la formation « Renouveler l’Europe – Renew Europe») et Verts/Alliance libre européenne), et l’espoir consécutif d’endiguer la pression de la vague eurosceptique et europhobe, on a sous-estimé l’impact systémique de cette posture des chefs d’État ou de gouvernement en Conseil européen, celui du net recul dans la marche vers le renforcement de la légitimité-supranationalité de la Commission, par un lien plus direct de son président avec le suffrage universel, et la réduction du déficit démocratique de l’Union dans son ensemble. Et pourtant, le verrons-nous dans la première partie de notre réflexion (I), le cadre «constitutionnel» du mode de désignation du président de la Commission (selon, notamment, article 17, par. 7 TUE et la Déclaration no 11, annexée à l'Acte final de la Conférence intergouvernementale qui a adopté le traité de Lisbonne) n’a pas changé et les arguments qui ont prévalu lors du débat de 2014 pour une désignation selon le mécanisme «tête de liste» gagnante, demeurent toujours valides. 2° Mais, au-delà du débat sur l’interprétation juridico-politique du cadre «constitutionnel» dudit processus de désignation à la tête de l’exécutif européen et du narratif du «bras de fer» intergouvernemental conduisant à cette déviation de processus, c’est au niveau des conséquences systémiques plus vastes sur l’Union que portera notre second volet de développements (II). Car, en effet, et notre analyse se propose de l’établir clairement, ce revers affaiblira la légitimité et l’autonomie constitutive et statutaire du président de la Commission ainsi que son poids dans le jeu d’équilibre interinstitutionnel au sein de l’Union (vis-à-vis, notamment, du collège des commissaires, du Conseil européen, du Conseil et de l’Eurogroupe); il conduira, également, vers un surcroît d’érosion de la légitimité-supranationalité de l’exécutif européen, le tout à l’enseigne d’une Union de plus en plus intergouvernementale; il freinera, enfin, l’approfondissement du parlementarisme européen et la réduction du déficit démocratique du système. I. La violation de l’esprit du constituant et de la lettre du traité sur l’Union européenne, en dépit des conclusions d’interprétation dominante au lendemain des élections de 2014 1° Quelle argumentation juridico-politique en faveur du régime de «tête de liste» gagnante («spitzenkandidat») ? La lettre de la disposition du traité relative à la «désignation-élection» du président de la Commission (article 17, par. 7 TUE), souffre, certes, d’une certaine ambiguïté, celle liée au bicéphalisme du processus (proposition du Conseil européen au PE- élection par le PE), qui illustre le refus politique de «parlementariser» entièrement, sur ce plan, le mode d’élection du président de l’exécutif, en le confiant exclusivement au PE, refus aux motifs à la fois de rationalité politique et de coloration partisane : sur le plan de la rationalité politique, l’absence de listes transnationales, d’un système électoral européen, complètement uniforme, et de vrais partis politiques européens, soit fortement structurés (les partis politiques européens d’aujourd’hui relevant plutôt d’une logique de regroupements en familles politiques, d’une constellation multinationale et «multipartite»), freine un tel élan de parlementarisation avancée (investiture exclusivement parlementaire); quant aux considérations partisanes, elles s’abreuvent, dans le contexte idéologico-politique actuel, aux sources de l’obstructionnisme des courants eurosceptiques et europhobes et des tendances souverainistes, fortement opposés à l’avènement d’un exécutif qui trouverait sa légitimité, de façon directe et irréfutable, dans l’expression du suffrage universel des élections européennes et, dès lors, accentuerait le poids du volet supranational de l’Union et l’approfondissement de son régime parlementaire. Malgré cela, à Lisbonne, une percée s’est concrétisée en cette matière, le constituant liant la proposition par le Conseil européen d’un président pour la Commission (à présenter, certes, à l’élection au PE) aux résultats des élections européennes. En termes concrets, le Conseil européen, lors de sa proposition au PE d’une personnalité pour la présidence de la Commission, devra tenir compte des élections européennes, ce qui équivaut, selon notre interprétation (et celle qui a prévalu en 2014), au choix d’un profil de président qui soit : issu (en tant que «tête de liste») du parti politique arrivé en tête aux élections et capable, à la lumière des «consultations appropriées» du Conseil européen et de son président avec les élus du PE (à ne pas y voir, toutefois, des tractations-marchandages politiques entre États membres – notamment les plus influents -- en vue d’un partage des postes de présidence au sein de l’Union, comme ce fut le cas aujourd’hui, dans la foulée des élections de 2019), de réunir autour de lui la majorité des membres du PE (ce qui, en l’état actuel des forces politiques européennes, imposerait une majorité de coalition). En somme, la marge de sélection du Conseil européen demeure limitée, dans la mesure où la variable intermédiaire de précision du choix est celle du résultat des élections européennes ; quant aux «consultations appropriées» (article 17, par. 7) du Conseil européen, en son sein et avec le PE et ses groupes politiques, elles devraient se limiter à l’exploration de la capacité de la «tête de liste» gagnante aux élections d’atteindre, par sa formation politique ou en coalition avec d’autres, la majorité requise ou, en cas contraire, se tourner, à titre exploratoire et dans l’ordre donné par les résultats électoraux, vers une autre «tête de liste» (un deuxième «formateur»), pouvant, éventuellement, y parvenir, en schéma de coalition de familles politiques. Il n’y a donc pas d’automaticité de choix de la seule «tête de liste» gagnante, vu le besoin d’une élection par le PE à la majorité de ses membres ; mais il n’y a pas non plus un pouvoir discrétionnaire permettant de se précipiter à la désignation d’une personnalité en dehors du mécanisme des «têtes de liste» («spitzenkandidaten»). Pour ce qui est de l’argument du président Macron, selon lequel le «couplage» de la désignation avec le résultat des élections européennes devrait dépendre de l’insertion préalable, lors des élections, d’un volet de liste transnationale, il n’est pas recevable, le constituant n’ayant pas pu y penser, lors du traité de Lisbonne, en l’absence de «constitutionnalisation», à l’époque, d’une telle liste; d’ailleurs, l’hostilité du président Macron au mécanisme «tête de liste» gagnante fut, dès le départ, fort nette et ce en dehors du préalable de liste transnationale, s’agissant, plutôt, d’une remise en question de la validité du mécanisme et, ultérieurement seulement, du profil de Manfred Weber, d’un manque d’expérience ministérielle (faible argumentation, dirions-nous, en régime parlementaire, où il n’est nullement inusité de voir des parlementaires, leaders de partis majoritaires (ou en coalition), accéder à la fonction de Premier ministre sans expérience préalable de chef d’exécutif). En somme, notre interprétation tient grandement compte de la volonté du constituant d’assurer la meilleure articulation des citoyens au système politique de l’Union européenne (pour l’élection des législateurs au PE et du chef de l’exécutif), à des fins de meilleure communication-transparence-participation-acceptation. Cette finalité est, aujourd’hui, d’autant plus impérative que l’Europe, bien que sortie de la longue crise économique des années 2007 et suivantes, fait toujours face à de grands défis de déploiement socio-économique, environnemental et de politique internationale, le tout dans un contexte difficile de pressions de déviation politique provenant des extrêmes, populistes et europhobes. 2° Le choix d’un processus de «renationalisation» du mode de désignation du président de la Commission et d’élection à la présidence d’Ursula von der Leyen. À la lumière de ce qui précède, force nous est, alors, de constater que le processus de désignation du nouveau président de la Commission, dans la foulée des élections européennes de mai 2019, a été profondément marqué par le contexte eurosceptique et europhobe de la campagne électorale dans les pays membres et fut, dès lors, sujet à de fortes pressions pour sa « renationalisation». En effet, plusieurs chefs d’État ou de gouvernement ont voulu profiter de ce climat de crise de l’Union et, également, du bilan plutôt maigre du président Juncker et de son collège de commissaires – à quelques exceptions près, comme celle de Margrethe Vestager -- pour inscrire la désignation du chef de l’exécutif européen dans un «marchandage de compromis global» («package deal»), à dominance intergouvernementale, d’attribution des hauts postes de l’Union (présidences du Conseil européen, de la Commission, du Parlement européen (il élit son président, mais des tractations intergouvernementales et interétatiques influent sur le résultat), de la Banque centrale européenne, du Conseil des affaires européennes» (présidé par le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également, vice-président de la Commission)). Pour y parvenir, et profitant de certaines faiblesses de profil de la «tête de liste» («spitzenkandidat») gagnante, Manfred Weber (notamment, de son manque d’expérience ministérielle —à cet égard, on rétorquerait que, par le passé, des personnalités à grande expérience ministérielle, voire à statut de Premier ministre, celles, par exemple, de Santer, Prodi, Barroso et Juncker, n’ont pas fait preuve de grand leadership «intégratif» et de «capacité décisionnelle excédentaire»), ainsi que de l’affaiblissement électoral du PPE (la famille politique de Weber), ils ont entrepris et réussi l’élimination de Weber du processus de sélection, sans, par ailleurs, s’atteler, avec insistance, à la tâche d’obtention d’une majorité qualifiée en Conseil européen pour retenir une autre «tête de liste», en particulier la deuxième, celle du «spitzenkandidat» Frans Timmermans. Notons qu’ils furent aidés à cela par de farouches opposants au mécanisme de «tête de liste» au sein de l’Union ainsi que par les nombreuses critiques, en cours dans divers pays membres, de l’orientation macro-économique de Weber, taxé de néolibéralisme et associé à la rigueur macro-économique allemande, qualifiée, surtout au Sud européen, de politique d’austérité. Dans la foulée, et dans un «bras de fer» long et épineux, surtout franco-allemand, au sein du Conseil européen, sous la pression soutenue, l’avons-nous vu, du président Macron, nettement hostile à l’approche «tête de liste» (rappelant, d’ailleurs, une position identique des Britanniques en 2014), on a procédé à un «marchandage de compromis global» (processus de répartition des hauts postes de l’Union) et proposé à la présidence de la Commission, dans un «clin d’œil de compensation» vers l’Allemagne et le PPE, Ursula von der Leyen (ministre du gouvernement fédéral allemand et appartenant à la CDU, de la famille politique du PPE), désignation «couplée», lors de ce «marchandage», au choix des chefs d’État ou de gouvernement de la zone euro en faveur de Christine Lagarde, pour la présidence de la BCE. À cet égard, il n’est pas sans intérêt de souligner le caractère plutôt tiède de la posture du PE durant tout ce processus (de l’ancien et, en particulier, du nouveau PE, issu de l’élection de mai 2019 et affaibli par le recul électoral des forces pro-européennes, celles notamment du PPE et des S&D ) et, notamment, dans les contacts avec le Conseil européen et son président Donald Tusk. En effet, en 2014, en amont du processus de désignation du président Juncker (communiqué du 11.2.2014), les eurodéputés, l’avons-nous évoqué, ont défendu le mécanisme de «tête de liste» gagnante (s’appuyant, notamment, sur l’article 17, par. 7 TUE ainsi que sur la Déclaration no 11, rattachée au traité de Lisbonne) et su mettre l’accent sur un lien plus explicite et politiquement plus contraignant de la proposition du Conseil européen avec les résultats des élections européennes, en insistant sur l’obligation (du Conseil européen) « d’honorer le choix des citoyens lorsqu’il proposera un candidat au poste de président de la Commission, qui sera élu par le Parlement conformément aux dispositions du traité de Lisbonne». En revanche, en 2019, dans un contexte d’euroscepticisme, d’europhobie et de plus grande fragmentation des forces pro-européennes, le PE s’est montré timoré, arythmique, hésitant et résigné à l’élection d’Ursula von der Leyen, malgré les remous (certes timides, tardifs et en aval du processus de désignation, contrairement à la situation de 2014 et au communiqué précité) d’hostilité, dans ses rangs, face à l’abandon du mécanisme de «tête de liste», au profit, de surcroît, d’une personne extérieure à l’euro-députation. Ce précédent (proposition par le Conseil européen d’une personnalité, pour la présidence de la Commission, «découplée» du mécanisme «tête de liste» gagnante et dans une ambiance de «marchandage» entre chefs d’État ou de gouvernement) transforme l’«élection» du président de l’exécutif européen par le PE en une approbation parlementaire(situation avant le traité de Lisbonne), laissant aux eurodéputés l’option de veto, en aval du processus («option nucléaire» dirions-nous, en l’état actuel des opinions publiques, des élites politiques nationales et des courants au sein du PE, traversés et tiraillés par le populisme, les tendances extrémistes, les positions eurosceptiques et europhobes). Mentionnons, in fine, que cette mise à l’écart réussie du mécanisme « tête de liste » gagnante ne fut pas une surprise totale. Déjà en 2014, dans une mouvance d’ «accommodement» à l’intention des Britanniques et d’autres membres de l’Union, sceptiques ou hostiles à une thèse d’automaticité, qui lierait , directement et automatiquement, la désignation du président de la Commission à la performance électorale des «têtes de liste», les Conclusions du Conseil européen, du 27 juin 2014, prévoyaient un réexamen de l’approche suivie (« tête de liste » gagnante), « dans le respect, toutefois, des traités », ce qui, à notre avis d’interprétation de l’époque, ne laisserait pas une grande marge de revirement à ceux qui souhaiteraient l’abandon de la formule «tête de liste» gagnante. II. Les conséquences de cet abandon du principe de proposition à la présidence de la Commission de la «tête de liste» gagnante, à supposer qu’il devienne politiquement irréversible L’abandon, tout au moins dans le cadre du présent exercice de mandature de l’exécutif européen, du mode d’élection du président de la Commission basé sur le mécanisme de «spitzenkandidat» implique un sérieux revers et un net recul dans le processus de renforcement de la légitimité du titulaire de la fonction et de la supranationalité de la Commission, d’approfondissement du parlementarisme européen, de réduction de son déficit démocratique. C’est, dès lors, dans cette optique que nous proposons, ci-après, les principaux volets de notre évaluation. 1° Les traités d’Amsterdam et, surtout, de Nice avaient réalisé un pas décisif vers le renforcement constitutif et statutaire d’un président de la Commission, auparavant peu éloigné du statut d’un «primus inter pares» au sein du collège des commissaires : on lui conférait, alors, un pouvoir de codécision («commun accord»), d’abord, avec les gouvernements des États membres (Amsterdam) et, ensuite, avec le Conseil (Nice), dans le processus de désignation des commissaires; on le dotait aussi (à Nice) d’un pouvoir d’attribution de leurs portefeuilles ainsi que de remaniement en cours de mandat (tandis qu’à Amsterdam, une déclaration estimait que le président devrait jouir, en la matière, d’un large pouvoir discrétionnaire), comme, également, de la possibilité d’obtenir la démission d’un commissaire, avec, toutefois, l’approbation du collège (Nice). Par la suite, le traité de Lisbonne y ajoutait un pouvoir d’«accord» du président (être en accord avec le Conseil européen) dans la nomination et la révocation du haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ainsi qu’une possibilité de renvoi d’un commissaire sans besoin d’autorisation du collège. Or, malgré ces dispositions de «supranationalisation» du président, leur mise en œuvre réelle et efficace réclamait un important ajout de légitimité, obtenu par ledit «couplage» de la désignation du chef de l’exécutif avec le suffrage universel (régime connu en système parlementaire – profil et statut de légitimité-fonctionnalité de «Premier ministre»), opérationnalisé par la pratique de «spitzenkandidat» («tête de liste» gagnante), inaugurée en 2014. Aussi, tout abandon de cette pratique hypothèque-t-il sérieusement cette légitimité accrue du président dans l’exercice ses fonctions et, par ricochet, entame la légitimité-supranationalité de l’exécutif européen. 2° La «cohabitation de concurrence», depuis le traité de Lisbonne, du président de la Commission avec un président du Conseil européen stable et de durée (mandat de 2 ans et demi, renouvelable une fois), mais affecté d’un sérieux déficit démocratique, connaît un changement d’équilibre en faveur du premier, vu l’introduction, à Lisbonne, du lien de sa désignation avec le suffrage universel des élections européennes et de son élection par le PE. Ajoutons à ceci le fait que la Commission, dans son ensemble, en sort, de la sorte, renforcée, en termes de légitimité, au sein d’une gouvernance européenne qui ne cessait de s’intergouvernementaliser depuis la« constitutionnalisation » du Conseil européen et de ses pouvoirs. Dans cet ordre d’idées, l’abandon du mécanisme «tête de liste» gagnante, s’il s’avère définitif, éloignera le président de la Commission du suffrage universel, en l’intégrant dans la «corbeille des «marchandages» et «des compromis globaux» de distribution des hautes fonctions de l’UE par le Conseil européen. 3° De façon plus générale, dans le contexte du fonctionnement-approfondissement du système intégratif européen, le lien avec le suffrage universel accroît le poids du président et de la Commission dans le processus de déploiement de leur pouvoir général d’orientation, d’une part, d’initiative législative, d’autre part, et ceci tant au sein du collège que vis-à-vis des autres institutions qui, le savons-nous, insistent pour «suggérer» à la Commission, de façon croissante, le menu législatif (penser, notamment, aux «invitations» afférentes à légiférer adressées à la Commission par le Conseil et le Conseil européen et, souvent, accompagnées de paramètres et contours précis de menu). L’affaiblir par un retour aux désignations par le Conseil européen dans un «marchandage intergouvernemental de compromis global» et sans considération suffisante des résultats des élections européennes, porterait atteinte au statut supranational et aux fonctions systémiques fondamentales du président et du collège des commissaires. 4° Le Parlement européen, de son côté, connaîtra, dans l’abandon de la pratique de «spitzenkandidat», un recul dans son pouvoir de «coinvestiture» du président de la Commission(d’ailleurs, le choix, par le traité de l’UE, du concept-même d’élection, par opposition à celui d’approbation utilisé antérieurement, indique, à notre avis, la volonté du constituant de souligner lepoids central du Parlement européen dans le nouveau procédé de désignation). En effet, la désignation automatique pour cette fonction dans un mécanisme de «tête de liste» gagnante ou de «tête de liste » pouvant réunir, en coalition, une majorité des membres qui composent le PE, conférerait à ce dernier un de facto pouvoir d’investiture, tandis que le revirement opéré cette fois-ci ramène les élus des peuples européens au régime de la «coinvestiture» et à une position défensive de veto risqué, dans une enceinte où les eurosceptiques et les europhobes se trouvent en progression. 5° La possibilité de voir, un jour, le président de la Commission bénéficier d’un cumul de fonctions (permis par le traité sur l’UE), en englobant celles du président du Conseil européen, s’éloigne à l’horizon, suite à cette approche de de facto «découplage» de la désignation du président de l’exécutif européen avec les résultats des élections européennes, tels qu’opérationnalisés par le mécanisme «tête de liste» gagnante. 6° Le choix, pour l’encadrement de la zone euro, d’une approche institutionnelle-décisionnelle de gouvernance intergouvernementale, aux dépens de la « méthode communautaire », avait déjà réduit le poids du président au sein de l’Eurogroupe (la Commission y participe, notamment par son président et les commissaires dont les portefeuilles relèvent des affaires de l’eurozone : notamment, ceux des affaires économiques et financières et de l’euro). Or, l’ajout de légitimité que lui offrit le traité de Lisbonne par le «couplage» de sa désignation avec le résultat des élections européennes, résultat rendu plus contraignant par la pratique de «spitzenkandidat», était appelé à un impact positif sur le rôle directionnel de ce président au sein de l’Eurogroupe, enceinte, du reste, d’un grand déficit démocratique. L’en priver, comme ce fut le cas cette année, conduirait à l’affaiblissement d’une institution (l’exécutif européen et son président) qui devrait, précisément, s’ériger en plaque tournante de la gouvernance économique et monétaire de l’Union. III. Quelle réalité sous-jacente et ô combien déconcertante ? L’abandon du mécanisme de «tête de liste » pour le désignation du président de la Commission européenne que nous qualifions ici de régression qualitative dans la marche vers un exécutif européen en quête de parlementarisation, tant au niveau de son autonomie constitutive et statutaire que sur le plan du pouvoir afférent d’investiture (élection) par le PE, témoigne d’une crise politico-institutionnelle au sein de l’Union qui va, certes, bien au-delà de ce cas d’espèce, ici analysé. En effet, la «constitutionnalisation« du Conseil européen (et de ses pouvoirs), dans un contexte de souverainisme-nationalisme galopant et de populisme croissant d’europhobie, transforme cette institution intergouvernementale en un théâtre de rivalités nationales et d’égoïsmes particuliers, qui éloignent le citoyen des institutions européennes et accroissent sa confusion devant les défis qui fragilisent la voix européenne et obscurcissent son horizon mondial. Aussi, les derniers «marchandages» sur la désignation d’un nouveau président de l’exécutif européen dans la foulée des élections européennes représentent-ils le révélateur d’une plus vaste incapacité structurelle de réaction de l’Union et de son leadership face au délitement intégratif de l’Europe, tel qu’il fut réitéré de fraîche date par les résultats des élections européennes, qui n’ont pu préserver qu’ in extremis une étroite majorité pro-européenne, elle aussi hétéroclite et incertaine (tant ses finalités divergent, allant d’une option majoritaire d’Europe intergouvernementale, espace économique sans profil suffisant de puissance diplomatico-stratégique et de légitimité de fédéralisation, à celle d’une vague aspiration à «plus d’Europe», fondée sur une pulsion civilisationnelle arythmique, plus souvent de romantisme sociétal velléitaire). Dans un tel paysage de stagnation, de crise de vision, d’attentisme, de procrastination, l’opinion publique européenne et ses leaders apparaissent concassés et désorientés, s’accrochant par des projets aux ambitions pragmatiques (protection de l’environnement, suffisance énergétique, solidarité socio-économique etc.), qui, cependant, faute de vision d’armature institutionnelle-décisionnelle proportionnelle aux défis, sont condamnés à rester inscrits aux calendes grecques. D’ailleurs, une éventuelle prochaine crise socio-économique et diplomatico-stratégique internationale révèlerait cette fragilité, voire cette cacophonie des gouvernants et des gouvernés, dans un monde qui n’épargnera, certes, pas ceux qui se privent des moyens de leur action et, en l’occurrence, de la construction d’un noyau dur de décisioneuropéenne, qui conjugue la pluralité et l’unité, dans un monde qui ne pourra pas se passer de plus larges structures étatiques (nécessairement fédérales), face aux Grands de ce monde (Chine, États-Unis, Inde, Russie etc.), qui portent déjà cet habit étatique de puissance et de compétitivité, encadrant de surcroît, d’importantes forces démographiques, en contraste avec le déclin démographique des Européens et leur incapacité d’aller au-delà de l’État-nation traditionnel, d’une souveraineté du reste déjà perforée par la globalisation des flux économiques et la vélocité des progrès technologiques. S’entredéchirer sur le mécanisme «tête de liste» gagnante pour se rabattre sur des «marchandages» de distribution des hautes fonctions au sein de l’Union, pendant que l’élargissement de celle-ci est de nouveau à l’ordre du jour et que les asymétries et l’hétérogénéité dans le paradigme intégratif, pourtant savamment pensé et légué par Jean Monnet, s’accroissent, n’augure rien de bon pour un vrai sursaut de «plus d’Europe». Le temps passe et les forces directionnelles se diluent dans cet océan de cacophonies, de paralysies et d’enfermement dans l’intérêt sectoriel, régional et national, aux dépens de l’intérêt suprême d’un Vieux continent, en quête de survie, d’épanouissement, de rayonnement mondial. Qui écoutera le glas qui sonne en ces temps d’incertitudes ?
Chronique* du 4 mai 2019
par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
1° L’opinion publique, européenne et mondiale, assiste déconcertée, depuis le référendum britannique de 2016, à un processus sinueux, confus et arythmique de Brexit, dans une mouvance de revirements en cascade des élites politiques d’outre-Manche qui déstabilisent leurs interlocuteurs (les 27 autres membres de l’Union et les institutions européennes), plongés qu’ils sont dans l’aporie et l’incertitude. Et pourtant, malgré cette fluidité de postures, une observation attentive du jeu des acteurs nous révèle, d’une part, la constance historico-politique de la stratégie européenne du Royaume-Uni, celle d’une préférence pour une intégration plutôt économico-commerciale et «à la carte» et, d’autre part, l’ambivalence des 27, conscients et satisfaits de l’apport des Britanniques à l’Europe du «grand marché» mais, également (pour certains d’entre eux), contrariés par leur rôle de frein dans le renforcement politico-institutionnel et l’approfondissement économique et monétaire de l’Union. - En effet, le Royaume-Uni (élites dirigeantes et population), nourri d’une constance de culture historico-politique de souveraineté et d’indépendance nationale, demeure fort éclectique devant le processus d’intégration du Continent, auquel il participe toujours «à reculons», dans un mélange d’euroscepticisme et d’europhobie : il reconnaît les avantages, dans un monde globalisé, d’une «Europe-espace» aux flux commerciaux libéralisés, mais résiste à l’approfondissement de l’union économique (fiscale, financière, monétaire) et du cadre politico-institutionnel de l’UE, dont il critique déjà le caractère supranational; il conçoit l’utilité de certaines avancées, intergouvernementales et «à la carte», de politique étrangère et de défense européenne, mais s’oppose à l’«Europe-puissance» indépendante, souhaitant avoir les mains libres pour un déploiement géostratégique et géopolitique global et «à géométrie variable» (liberté d’alignements sur les États-Unis, l’OTAN, le Commonwealth, le reste du monde). - Quant aux 27, bien qu’attachés à l’acquis économique (union économique, encore qu’elliptique, qui ne franchit pas le seuil de l’union économique totale) et juridico-institutionnel de l’UE, ils participent, à l’occasion, surtout depuis le grand élargissement vers le Centre, l’Est et le Sud européens, de l’éclectisme britannique («me-tooism») et ne sont, eux non plus, à l’abri de courants de souverainisme, d’euroscepticisme et d’europhobie. En effet, ils se disent généralement satisfaits de l’ouverture des marchés et de la libre circulation des personnes et des capitaux et ils souscrivent, dans leur grande majorité, à la rationalité de l’union monétaire, financière et bancaire, des fonds structurels et des plans de sauvegarde et, pour certains d’entre eux, à celle de la mutualisation des dettes. En revanche et parallèlement, ils comptent dans leurs rangs des pays qui pratiquent au sein de l’Union des politiques que seule une «Europe à la carte» pourrait justifier : ils revendiquent, notamment, le contrôle national des flux migratoires, font fi de la nécessaire solidarité horizontale pour l’accueil des réfugiés, procèdent à des réformes juridiques sans toujours respecter l’État de droit et les valeurs afférentes de l’UE, nouent des relations économiques avec des pays tiers, sans égard aux pratiques de solidarité et de «préférence européenne» (penser aux récents accords du gouvernement italien avec la Chine ou aux ententes et approvisionnements transatlantiques, notamment dans les domaines du numérique, de l’aéronautique et du matériel militaire etc.). 2° Dans cette optique d’orientations multiniveau, opaques et souvent antinomiques, il ne devrait pas être étonnant de constater, ci-après, le gâchis, espérons-le réversible, que provoque le processus de Brexit, avec les pertes de temps, d’énergies humaines et de ressources matérielles et la gestation d’incertitudes et de fragmentations de positions, difficiles à récupérer-dissiper dans cette atmosphère de cacophonies, de tiraillements, de consensus fragiles, voire factices que nous allons exposer, ci-après, dans un argumentaire aux paramètres d’orientation déjà effleurés. A.- Pour une lecture lucide de la posture de négociations de Brexit du Royaume-Uni: la perspective d’une synthèse «gagnante» des courants britanniques d’euroscepticisme et d’europhobie qui déstabiliserait la marche intégrative des Vingt-Sept Contrairement à tous ceux (nombreux au sein de l’UE) qui voient dans les tergiversations des élites politiques du Royaume-Uni des signes de confusion, nous n’y trouvons que leur ténacité historico-politique et leur capacité de se ressaisir, dans des circonstances de crise, pour défendre l’intérêt national, en déstabilisant, à la longue, l’autre partie et arriver à leurs fins de dénouement favorable. 1° En effet, s’il est vrai que le Premier ministre d’alors, David Cameron, dans un geste d’apaisement de son aile europhobe, a offert aux Britanniques l’expédient politique d’un référendum sur l’appartenance à l’UE et a ainsi ouvert le sac d’Éole avec ses vents de populisme et de «nationalisme souverainiste», jugés à l’époque électoralement minoritaires, les élites politiques du Royaume-Uni se sont, depuis, progressivement ressaisies et ont repris le contrôle du rythme et des manœuvres tactiques du Brexit. À cet égard, le gouvernement de Theresa May, qui a eu à gérer, dans ce tsunami politique de l’après-référendum, les pourparlers avec les 27, a, tout d’abord, pu «monopoliser», pendant deux ans, l’attention du leadership européen et négocier, dans une «surchauffe» de l’appareil de l’Union, non seulement un accord de «divorce», mais aussi une phase transitoire et, in fine, une Déclaration politique fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni. Par la suite, face à un Parlement britannique poussé par une opinion publique de «second thought» et à la recherche d’une option gagnante de Brexit, elle a accepté le de facto rôle d’«émissaire» de ce Parlement pour rouvrir l’accord conclu (surtout sa partie –Déclaration – sur les relations futures) et, également, s’affranchir de l’inconfortable délai de négociations de deux ans, en obtenant une «généreuse», mais risquée (le verrons-nous) pour l’UE, prorogation, jusqu’au 31 octobre 2019. Quant à l’obligation du Royaume-Uni (à la lumière de cette prorogation) de participer aux élections européennes, en cas de non ratification d’un accord final de Brexit d’ici au 22 mai, malgré le risque de fracture du corps électoral, elle offre aux Britanniques un précieux levier d’influence et d’immixtion dans les affaires des 27 : par la présence au Parlement européen d’eurodéputés du pays (dont, fort probablement, bon nombre d’eurosceptiques et d’europhobes); par une participation d’influence aux autres institutions de l’Union, en particulier lors des processus de désignations aux hautes fonctions des institutions de l’UE, dont les présidences du Parlement européen, du Conseil européen, de la Commission, de la BCE; par une capacité de pression-influence accrue à la fois sur les grandes décisions qui attendent l’Union (planification budgétaire, refondation de la zone euro, négociations commerciales etc.) et sur le dossier même du Brexit (pour d’autres prorogations, pour un accord de retrait et de futures relations davantage conforme aux vues de synthèse des intérêts exprimés au Palais de Westminster et dans le pays). Notons, également, à propos de cette participation britannique aux prochaines élections européennes, que les dirigeants du pays auront ainsi l’occasion de tester le comportement électoral de leur population face à l’UE, notamment, dans la perspective du Brexit ou d’un second référendum (par le taux de participation et le poids électoral des forces pro-européennes, eurosceptiques et europhobes, affichées comme telles). Et, comble de surprise, là où certains outre-Manche craignaient un retrait sans accord («no-deal Brexit»), on ne peut nullement exclure, aujourd’hui, le recours à la possibilité offerte aux Britanniques d’éviter une telle situation par la révocation de leur intention de retrait, révocation que la Cour de Justice de l’UE considère, à notre étonnement (le verrons-nous), conforme à l’article 50 TUE sur le retrait d’un État membre. 2° De façon plus spécifique, et contrairement aux négociateurs de l’UE, dirigés par Michel Barnier, qui ont mis l’accent sur un accord bien «ficelé» de retrait et une période transitoire, les Britanniques se battent actuellement pour parvenir à un accord gagnant de futures relations, la Déclaration (mentionnée ci-haut) obtenue en cette matière auprès des 27 ne rencontrant pas une majorité d’approbation au sein de Parlement britannique. Car, en effet, le Parlement du Royaume-Uni trouve que ce résultat des pourparlers ne répond pas à une synthèse optimale des intérêts du pays, tant au niveau des élites politiques que sur le plan des milieux économiques, et, par conséquent, n’hésite pas à «bousculer» les 27 pour une reprise des pourparlers. Aussi, considérant la fragilité politique de Theresa May, tant au sein de son parti qu’au niveau de l’ensemble du Parlement, ce dernier a-t-il décidé, après plusieurs rejets de propositions d’accord, d’assumer un plus grand rôle directionnel (signe, notamment, de la force du parlementarisme britannique) pour amener le gouvernement et les conservateurs à une concertation-entente avec un parti travailliste probablement enclin à envisager un futur régime d’union douanière et des points d’ interconnexion avec le marché commun, sans nullement exclure un second référendum, dans une perspective de révocation de l’intention britannique de retrait et de maintien de l’appartenance à l’UE. En somme, nous assistons à une reprise de l’initiative par le Parlement du Royaume-Uni, qui cherche ainsi à imposer son propre agenda de priorités tactiques et stratégiques en matière de Brexit. Dans cette optique de meilleure précision des futures relations avec l’UE, les Britanniques, par leur posture actuelle (qui pourrait, certes, dans une mouvance de pragmatisme, évoluer), s’efforcent de concilier deux objectifs : celui des milieux des affaires et, également, des consommateurs, qui, dans la grande interdépendance économique créée depuis l’adhésion du pays aux Communautés européennes (1973), ont besoin d’un accès commercial au «grand marché», mais sans l’acceptation des contraintes de l’acquis juridico-institutionnel de l’Union, ni de la liberté de circulation des personnes; celui de la rationalité de sécurité et de protection de la structuration territoriale du pays, qui pose le problème de la circulation des flux vers l’Irlande du Nord (la formule provisoire retenue de «Backstop» ne paraissant pas satisfaisante) et incite ainsi à l’exploration de l’éventuel caractère utilitaire d’une option d’union douanière avec l’Union des 27, dont le corollaire, toutefois, celui d’une politique commerciale commune, compromettrait l’autonomie de négociations commerciales de libre-échange du Royaume-Uni avec le reste du monde. En somme, on pourrait, ici, encapsuler l’option gagnante recherchée du côté des Britanniques (pour beaucoup, parmi les 27, il s’agirait de la quadrature du cercle) comme suit : maintien de l’ouverture des frontières commerciales en vue de l’accès du Royaume-Uni au «grand marché», sans se soumettre à l’ordre juridico-institutionnel de l’UE, ni enfreindre l’indépendance des relations économiques extérieures des Britanniques ainsi que leur continuité territoriale, économique, de sécurité et de paix au niveau, notamment, de l’Irlande du Nord. 3° En conclusion de cette démarche, certes succincte, de «décryptage» du dossier du Brexit, et malgré les fragilités du gouvernement britannique (revirements constants, atermoiements, divisions politiques), nous y voyons l’entreprise d’une longue marche de stabilisation du politique (après le tsunami référendaire, les fragmentations politiques et les carences de leadership gouvernemental) et la reprise de l’initiative des pourparlers : le Parlement britannique œuvre pour un renversement de la vapeur, en faveur d’un front d’unité qui permettrait aux forces politiques du pays d’«aller de concert», en vue de l’obtention d’un accord de futures relations optimal pour les intérêts du Royaume-Uni. Dans le même temps, du côté des 27 autres membres, pris dans une négociation de Brexit sans fin, on devrait s’inquiéter de l’horizon couvert de l’Union, avec de nombreux défis pendants (négociations commerciales, notamment avec les États-Unis, et traitement attentif des relations économiques avec la Chine; indiscipline de gouvernements populistes au sein de l’Union; phénomènes de corruption dans plusieurs États membres; extrémismes politiques en voie de prolifération périlleuse; voisinage géostratégique explosif; projets de «plus d’Europe», aujourd’hui «archivés» – réforme des traités, refondation de l’Union, rationalisation économique et démocratisation politique de la zone euro, etc.) et une période de campagne politique pour l’élection d’un nouveau Parlement européen qui soulève, pour le moment, peu d’enthousiasme au niveau du grand public et des médias, mais qui permet aux forces organisées de l’euroscepticisme et de l’europhobie de galvaniser leurs partisans, en vue d’un obstructionnisme de «détricotage» de l’Union. B.- Une Union européenne affaiblie, Gulliver empêtré dans les négociations de Brexit Les longues négociations de Brexit ont plongé l’UE dans un processus incertain, chronophage et semé d’embûches qui assombrit l’horizon d’un partenariat au devenir et aux contours imprévisibles. Aussi, et après avoir tenté de conférer une lisibilité à la posture de négociation des Britanniques, conviendrait-il de nous pencher, maintenant, sur le positionnement de l’UE, avec ses 27 autres membres, teinté d’hésitations, d’ambivalences, d’empirisme circonstanciel. Tout d’abord, force nous est de constater que le dispositif de l’article 50 TUE sur le retrait d’un État membre constitue une source d’incertitudes et hypothèque, aujourd’hui, dans une Union en crise, les pourparlers de Brexit: sa nouveauté (absence de pratique), ses imprécisions juridiques, son caractère dysfonctionnel, au sein d’une intégration économique avancée et d’interdépendance profonde, et son enclenchement par le Royaume-Uni, aux élites et population mues d’euroscepticisme, parfois aux accents d’europhobie, concourent aux atermoiements actuels de négociations. Plus spécifiquement, il apparaît, à l’analyse attentive du processus des pourparlers, que les difficultés de sa conclusion résident à la fois, l’avons-nous évoqué (rubrique A), à la tendance historico-politique d’euroscepticisme-europhobie du Royaume-Uni face à la construction européenne, comme, également, le verrons-nous, aux cacophonies et ambiguïtés traditionnelles d’orientation des autres membres de l’Union, désemparés, de surcroît, devant les imprécisions du régime de l’article 50 TUE. 1° Une importante pierre d’achoppement réside dans la prescription du constituant, à l’adresse des parties au processus, de tenir compte, lors de l’accord de retrait « des relations futures» avec l’État souhaitant son départ de l’Union. À cet égard, les 27 (c’est, également, notre interprétation du régime de retrait) ont ressenti le besoin de se limiter, de concert, au départ, avec le gouvernement britannique, à l’esquisse des contours d’une orientation politique de relations futures : c’est ainsi que la «Déclarationpolitique fixant le cadre des relations futures entre l'Union européenne et le Royaume-Uni» présente les traits généraux d’un partenariat économique basé sur une zone de libre-échange des marchandises, «combinant une coopération réglementaire et une coopération douanière approfondies», «des arrangements ambitieux, complets et équilibrés dans les domaines du commerce des services et de l'investissement» ainsi que d’autres pistes d’ententes de rapprochement sectoriel; elle laisse, en revanche, la conclusion de l’accord proprement dit sur les relations futures pour l’après-Brexit (ce n’est (selon la Déclaration toujours) qu’après le retrait que les parties envisagent de négocier «les accords nécessaires pour donner une forme juridique aux relations futures»). Cela dit, les Britanniques réexaminent, aujourd’hui, leurs options et leur Parlement, suite aux clivages au sein de l’équipe gouvernementale, insiste pour un large consensus parlementaire autour d’une option plutôt mixte de formules intégratives, consignée, de surcroît, dans un accord négocié de futures relations, allant ainsi au-delà d’une simple Déclaration (c’est le cas aujourd’hui), faute de quoi nous ne serions pas surpris d’assister à un second référendum, voire à une révocation de l’intention de retrait, laissant l’Union dans la difficile situation d’absorber les coûts de ce processus avorté de Brexit et dans la délicate cohabitation avec un État membre qui n’a jamais opté pour une «Europe-puissance» et qui ne fut jamais enthousiaste devant le processus supranational de mise en commun de droits souverains et d’agrégation des intérêts nationaux de tous les pays membres. En ce qui nous concerne, nous pensons que, à la lumière de l’article 50TUE (qui ne parle pas d’accord formel mais d’une prise en considération d’un «cadre» de relations futures), on devrait se limiter à la conclusion d’un accord fixant les modalités de retrait et les conséquences strictement liées à cette séparation, dans le souci de protéger l’acquis intégratif européen, sans se préoccuper, en même temps, du détail des relations futures avec l’État qui se retire de l’Union. En effet, dans la logique intégrative de l’ordre juridique sui generis de l’Union, il nous a toujours paru politiquement souhaitable et juridiquement défendable de ne pas s’engager, dans le stade des négociations d’un accord de séparation – au- delà de quelques orientations et balises générales – , à promettre, voire à prévoir déjà la conclusion d’un accord au contenu précis de liens ultérieurs avec le Royaume-Uni ; ces liens devraient, au contraire, être examinés avec l’État britannique une fois ce dernier sorti de l’Union, soit dans une seconde phase, et à la lumière des modèles existants d’articulation de divers pays à l’UE et, notamment, de participation à certains niveaux de son système d’intégration économique (zone de libre-échange ; accès au marché commun elliptique ou, encore, accès au marché unique; accords économico-commerciaux bilatéraux, d’ordre général ou sectoriel). L’argument fondamental de fond, ici, est basé sur le fait que, en cas de retrait d’un État, en l’occurrence du Royaume-Uni, on ne pourrait pas prévoir en amont, lors de l’accord de retrait, l’état ultérieur (politique, économique, social) du pays concerné, et, notamment les convulsions (pour lui et pour ses partenaires) qui en surgiraient. C’est ainsi que l’enlisement de l’Union dans la saga des futures relations, qui, de surcroît ne sont toujours pas définies par le Parlement britannique dans une majorité décisive, constituerait une profonde erreur qui menacerait l’unité des 27 et leur capacité de règlement du dossier du Brexit en protégeant l’acquis communautaire et l’impératif de son approfondissement face au Royaume-Uni qui les a souvent «bousculés» par ses démarches d’«accommodements à la carte». C’est, du reste, dans l’optique de ce pragmatisme politico-économique que le PE avait bien voulu prévenir un enlisement des négociations du Brexit par une telle insistance sur les futures relations : il soulignait, en effet, « qu’un accord portant sur les futures relations entre l’Union européenne et le Royaume-Uni en tant que pays tiers ne pourra être conclu qu’une fois que le Royaume-Uni aura quitté l’Union européenne» (résolution du 5 avril 2019). 2° Un deuxième point de controverse est apparu lors de la demande du Royaume-Uni pour une prorogation du délai de négociation du Brexit et ceci au-delà des deux ans écoulés, prorogation prévue à l’article 50 TUE et accordée à l’unanimité du Conseil européen (nous nous référons ici à la longue prorogation jusqu’au 31 octobre 2019 et non pas aux options de report, initialement offertes à Theresa May, celle du 22 mai comme date ultime de retrait et celle du 12 avril comme date ultime pour solliciter une plus longue prorogation). En effet, s’il est explicitement permis de recourir à cette prorogation à l’unanimité des 27 autres membres de l’Union, ceux-ci disposent d’un pouvoir d’appréciation de l’opportunité d’une telle démarche, eu égard au contexte des négociations (notamment : évaluation du comportement de négociations de l’État demandeur; degré d’avancement des pourparlers et chances d’accord final; considération de l’agenda européen de dossiers en suspens et de projets à promouvoir; éventuels obstacles dirimants, avec, en l’occurrence, celui du calendrier des élections européennes, qui aurait, à notre avis, pu justifier un refus de prolongation de la saga de Brexit), avec, également, la possibilité d’élaborer une grille de conditions à imposer (notamment : délai raisonnable; entente préalable sur un profil précis de futures relations, accepté par les instances politiques du requérant (gouvernementales et parlementaires); «gentlemen’s agreement» assurant les 27 autres membres d’un comportement de l’État requérant, et toujours membre, qui n’affecterait pas, durant la période de prorogation, le bon fonctionnement institutionnel-décisionnel de l’Union (en ce sens, les Conclusions du Conseil européen du 10 avril 2019). Malheureusement, cette évaluation rigoureuse des chances de réussite du Brexit grâce à une prorogation (d’ailleurs, le calendrier de la procédure du Brexit, s’approchant de sa fin, a «bousculé» les 27 et les institutions européennes et les a conduits à des déclarations préalables et à l’emporte-pièce, certains dirigeants refusant catégoriquement une prorogation, d’autres se préoccupant de sa durée, les uns la souhaitant plutôt courte et les autres se disant prêts à considérer une période plus longue, notamment jusqu’à un an) n’a pas eu lieu et les risques pour la bonne marche de l’Union, surtout dans l’optique des élections européennes, furent sous-estimés : aussi, le Conseil européen s’est-il limité à «prend acte de l'engagement du Royaume-Uni d'agir de manière constructive et responsable tout au long de la prorogation conformément au devoir de coopération loyale», attendant de ce pays «qu'il respecte cet engagement et cette obligation prévue par le traité d'une manière qui corresponde à sa situation d'État membre qui se retire» (notons que, sur le plan juridique, de telles restrictions sur les rôles institutionnels du Royaume-Uni nous paraissent incompatibles avec les traités européens). Dans cet ordre d’idées, le flou sur le comportement du Royaume-Uni, lors du traitement des prochains dossiers de l’agenda de l’Union, demeure. Ceci d’autant plus que si les Britanniques participent aux élections européennes (une condition de participation obligatoire, liée à la prorogation accordée, en cas d’absence d’accord ratifié de Brexit avant les élections européennes), ils pourraient, par la suite, ne pas faire preuve de discrétion d’abstention ou de comportement d’accommodement, notamment lors de certaines grandes opérations décisionnelles (budget 2020 et perspectives financières 2021-2027 ; processus de sélection-désignation des présidences déjà mentionné; négociations commerciales internationales; etc.; ). De surcroît, dans le cadre de cette prorogation jusqu’au 31 octobre 2019 et l’obligation afférente du Royaume-Uni de participer aux élections européennes de mai (en cas de non ratification d’un accord de Brexit avant le 22 mai), la probable arrivée au Parlement européen d’eurodéputés britanniques eurosceptiques et europhobes, en osmose avec une certaine vague de députation européenne souverainiste et populiste, provoquerait des soubresauts d’obstructionnisme et compromettrait les chances de consensus européen pour des avancées substantielles dans ces grandes questions de l’heure, évoquées ci-haut). Notre évaluation pessimiste du climat au sein de l’Union d’ici le 31 octobre, dans ce calendrier long de Brexit ainsi envisagé, est déjà alimentée par les premières fissures du front uni des 27 membres de l’UE : précisément, malgré l’unanimité de façade pour la prise de la décision finale de prorogation, on n’a pas pu dissimuler les divisions apparues lors des vifs débats de huit heures en Conseil européen : au sein du couple franco-allemand; entre la France, la Belgique, le Luxembourg, Malte et l’Espagne, d’une part, initialement opposés à une longue prolongation, et les autres membres, d’autre part. Il y a même eu des dirigeants qui ont «joué les prolongations», avec le souhait, latent ou affiché, de voir les Britanniques se résoudre, in fine, à révoquer leur intention de quitter l’UE : c’est le cas, entre autres, du président du Conseil européen, Donald Tusk, qui, selon ses propos rapportés par la presse lors de l’examen la demande de prorogation, chercha, par cette prorogation des pourparlers de Brexit, à donner aux Britanniques cette occasion de «second thought» pour la révocation éventuelle de leur intention de retrait (« peut-être, affirmait-il, que nous pouvons éviter une sortie du Royaume-Uni de l’UE ; ce n’est évidemment pas mon rôle, mais c’est mon rêve personnel»). Enfin, il y a une forte dose d’ambiguïté, voire d’«angélisme» dans la déclaration (Conclusions du Conseil européen du 10 avril 2019) selon laquelle «Le Conseil européen souligne que cette prorogation ne peut être utilisée pour entamer des négociations sur les relations futures. Toutefois, si la position du Royaume-Uni devait évoluer, le Conseil européen est prêt à reconsidérer la déclaration politique sur les relations futures conformément aux positions et principes énoncés dans ses orientations et déclarations, notamment en ce qui concerne le champ d'application territorial des relations futures». Car, nous savons pertinemment que cette prorogation visait, au fond, à permettre au gouvernement et au Parlement britanniques d’arriver à un accord sur l’une des options possibles de futures relations avec l’UE (zone de libre-échange; union douanière; marché commun, elliptique; marché unique; un certain amalgame de plusieurs options) et, parallèlement, pour certains, à leur donner le temps d’une révocation de l’intention de retrait et/ou d’un second référendum, qui renverserait le verdict de Brexit. En fait, les 27 se sont résignés à s’engager, d’ici le 31 octobre 2019, dans la définition précise du contenu des futures relations (par la vague formule utilisée «le Conseil européen est prêt à reconsidérer la déclaration politique sur les relations futures»), se mettant ainsi dans l’inconfortable situation de devoir considérer de nouvelles demandes britanniques en cette matière, prolongeant, de la sorte, l’agonie des institutions et des peuples européens, qui pourraient se trouver, le 31 octobre (ou avant), sans accord de Brexit, avec un «divorce» non «balisé» ou devant une révocation de l’intention de retrait et la cohabitation ainsi au sein de l’UE avec un Royaume-Uni, toujours, sinon davantage, eurosceptique et d’une europhobie de désenchantement. 3° Nous arrivons maintenant à une troisième (la dernière de cette analyse) épineuse question, nuage menaçant qui plane sur l’Union dans le contexte de cette saga du Brexit. Il s’agit de l’interrogation sur l’éventuel droit de révocation unilatérale de l’intention britannique de retrait, au milieu de ce déjà fort sombre tableau de négociations. Loin de soulever ici une question théorique, nous sommes plutôt en présence d’une option dont la légalité fut admise par la Cour de Justice de l’UE, lors d’un recours préjudiciel (arrêt du 10 décembre 2018), et ceci avec un verdict des juges prononcé malgré les objections d’interprétation exprimées, à cette occasion, par le Conseil et la Commission. a.- Cet arrêt de la CJUE, basé sur une interprétation que nous pouvons qualifier «par analogie» et de «parallélisme des formes», considère que le droit unilatéral d’un pays d’enclencher l’article 50 TUE par la notification de son intention de se retirer de l’UE comporte aussi celui de la révocation unilatérale d’une telle intention (le terme plutôt «soft» d’intention, utilisé par le traité, renforce cette interprétation de la Cour). Selon la Cour toujours, cette interprétation est confortée par le caractère sui generis de l’ordre juridique européen ainsi que l’a souvent confirmé cette instance suprême, en insistant sur le fait que «les traités fondateurs, qui constituent la charte constitutionnelle de base de l’Union[…] ont, à la différence des traités internationaux ordinaires, instauré un nouvel ordre juridique, doté d’institutions propres, au profit duquel les États qui en sont membres ont limité, dans des domaines de plus en plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement ces États, mais également leurs ressortissants». En effet, pour la Cour toujours, «si la notification de l’intention de retrait devait conduire inéluctablement au retrait de l’État membre concerné à l’issue de la période prévue à l’article 50, paragraphe 3, TUE, cet État membre pourrait être contraint de quitter l’Union contre sa volonté, telle qu’exprimée à l’issue d’un processus démocratique conforme à ses règles constitutionnelles, de revenir sur sa décision de se retirer de l’Union et, partant, de demeurer membre de celle-ci». Or, affirme-t-elle, «il serait contraire à l’objet des traités consistant à créer une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe de contraindre au retrait un État membre qui, ayant notifié son intention de se retirer de l’Union conformément à ses règles constitutionnelles et au terme d’un processus démocratique, décide de révoquer la notification de cette intention dans le cadre d’un tel processus». b.- Qu’il nous soit permis, ici, d’exprimer un avis d’interprétation divergente. - Tout d’abord, cette nature sui generis de l’UE que la Cour invoque dans son argumentaire devrait nous orienter vers une interprétation contraire, celle de l’absence de droit de révocation unilatérale. Car, nous sommes en présence d’une communauté d’intégration poussée, de solidarité étendue, d’interdépendance économique profonde (ingrédients souvent soulignés par la Cour dans divers arrêts) que les États membres, justement dans un devoir de coopération loyale, ne devraient pas perturber par des actions unilatérales affectant le tissu socio-économique de la société et le bien-être des individus. Conformément au pari de Jean Monnet, cette interdépendance économique des biens, des services et des facteurs de production, a façonné des économies d’échelle, progressivement adaptées aux exigences du «grand marché» et, dès lors, en quête de sécurité juridique et de stabilité politico-institutionnelle, situations incompatibles avec des demandes de retrait privées de rationalité économique, comme, également, avec des démarches de leur révocation ad nutum et sans égard aux besoins des personnes physiques et morales de l’ensemble intégré et aux conséquences d’ instabilité, voire de crise sociétale au sein des autres partenaires de l’Union. - Quant à l’argument de la Cour selon lequel «si un État ne peut être contraint d’adhérer à l’Union contre sa volonté, il ne peut pas non plus être contraint de se retirer de l’Union contre sa volonté», ne nous paraît pas convaincant : c’est de son propre chef et en toute liberté qu’un État membre indique son intention de retrait et enclenche ainsi librement la procédure de l’article 50 TUE. Par ailleurs, dans le cas concret du dossier du Brexit, ce n’est pas tant le contenu de l’accord de «divorce», déjà librement négocié, qui crée l’hésitation de retrait des Britanniques, mais leur difficulté de convaincre les 27 de définir, en toute précision et selon leur desiderata, le contenu d’une entente de futures relations, exigence qui dépasse, à notre avis, la lettre et l’esprit de l’article 50 TUE. - Cette absence de droit de révocation de l’intention de retrait du Royaume-Uni nous paraît, également, fondée si l’on suit la formulation du paragraphe 3 de l’article 50 TUE, qui ne mentionne nullement un tel droit de révocation, mais stipule, au contraire : «Les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai» (c’est nous qui soulignons), auquel cas, ajoutons-nous, la date de retrait est celle de la fin de la prorogation (faute toujours d’accord). D’où, d’ailleurs, la crainte des Britanniques, largement véhiculée outre-Manche, de n’avoir aucune autre option, en cas d’échec des négociations, que de quitter l’UE sans accord (la crainte d’un « no-deal Brexit»). - À l’appui de notre interprétation, nous faisons, enfin, appel aux observations du Conseil et la Commission, faites à l’occasion de cette affaire devant la CJUE. Celle-ci cite, en effet, dans son arrêt, la position de ces institutions, qui insistent sur le sérieux potentiel de perturbation du système par de telles révocations unilatérales et précisent : «l’État membre concerné pourrait utiliser son droit de révocation peu de temps avant l’échéance du délai prévu à l’article 50, paragraphe 3, TUE et notifier une nouvelle intention de retrait immédiatement après cette échéance, ouvrant ainsi un nouveau délai de négociation de deux ans. Ce faisant, l’État membre bénéficierait, de facto, d’un droit illimité dans le temps de négocier son retrait et priverait de son effet utile le délai visé à l’article 50, paragraphe 3, TUE». En outre, selon ces mêmes institutions, «un État membre pourrait à tout moment utiliser son droit de révocation comme levier de négociation. Dans le cas où les termes de l’accord de retrait ne lui conviendraient pas, il pourrait menacer de révoquer sa notification et ainsi faire pression sur les institutions de l’Union aux fins d’améliorer à son avantage les termes de cet accord». Aussi, et afin de prévenir de tels risques, le Conseil et la Commission proposent-ils d’interpréter l’article 50 TUE comme permettant la révocation, mais uniquement si le Conseil européen y consent à l’unanimité. 4° In fine, qu’il nous soit permis, ici, la formulation d’une précaution rédactionnelle, celle qui inscrit notre analyse du dossier du Brexit, du reste en constante évolution, dans une réalité événementielle qui s’arrête en ce début de mai. En revanche, nous pensons que nos interrogations et points de vue sur le devenir de la «question anglaise», qui perturbe la marche intégrative de l’Union européenne, sont à l’abri de limitations «ratione temporis», car ils relèvent d’une radioscopie des tendances lourdes de la politique européenne des Britanniques et des données fondamentales du déficit systémique de gouvernance de l’Union. Aussi, est-il certain que le Royaume-Uni et les 27, ensemble ou séparément, auront à définir leur futur positionnement dans un monde globalisé et en profonde restructuration qui ne pardonne pas aux peuples et à leurs dirigeants les penchants d’un souverainisme obsolescent et les carences de vision intégrative pour «plus d’Europe» devant l’ampleur et la vélocité des changements sociétaux du niveau national, européen et international.
Chronique* du 7 février 2019 par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean-Moulin – Lyon 3
Le tout récent traité franco-allemand d’Aix-la-Chapelle, du 22 janvier 2019, souligne un timide sursaut d’ambition intégrative des deux États partenaires, espérant faire sortir l’Union européenne de sa torpeur. Il suscite, cependant, de nombreuses critiques qui nous incitent, aujourd’hui, à la proposition de cette grille de lecture de l’euphorie des uns, du scepticisme et, parfois, de l’hostilité des autres, devant cet événement plus symbolique que d’implications substantielles. - Les signataires du traité ont, dirait-on, précipitamment ciblé une date d’anniversaire de rare plutôt périodicité de jalon temporel, soit les 56 ans du traité de l’Élysée. En revanche, ils ont cherché une forte symbolique de lieu, choisissant les fonts baptismaux d’Aix-la-Chapelle, à l’ombre de Charlemagne, «Pater Europae», dans le sens d’un souvenir de regroupement institutionnel de l’Occident européen et de territorialité franco-allemande. Ils ont aussi, anticipant les critiques d’obsolescence du traité de l’Élysée, voulu actualiser son contenu, dans une approche plus pragmatique qu’idéologique, par des références aux nouveaux réalignements géopolitiques et géoéconomiques à l’échelle mondiale ainsi qu’aux actuels défis européens et, en particulier : à la lutte contre les agendas contemporains du populisme, du nationalisme et des extrémismes multiniveau; aux impératifs d’une série de nouveaux développements économiques (notamment dans le secteur financier-bancaire), technologiques (en particulier, dans le domaine du numérique) et environnementaux; aux besoins pressants de sécurité et de défense; à la volonté d’ accélération des coopérations en matière éducationnelle, culturelle, régionale, surtout transfrontalière (économie, tourisme, transport, communications en général etc.); au projet de concertation intergouvernementale (franco-allemande), comportant un certain degré d’institutionnalisation. Enfin, en toile de fond se profile le souhait de réinventer la pertinence du «couple» franco-allemand, en processus de «détricotage» constant, depuis le milieu des années 1990. - Face à eux, les sceptiques, voire les réfractaires aux vertus de ce traité, y ont vu un exercice médiatique (compte tenu, notamment, des difficultés internes du président Macron et, dans une moindre mesure, de la chancelière Merkel), une tentative de réhabilitation électorale, surtout à l’approche des élections européennes de mai prochain, une velléité de reprise du rôle, jadis directionnel, des deux partenaires, dans une Union européenne aux nouveaux équilibres d’acteurs et en délitement intégratif multiniveau. A.- La trajectoire perturbée du couple franco-allemand à l’aune de la tentative de sa «relance» par le traité d’Aix-la-Chapelle
1° La référence au traité de l’Élysée, incongruité historico-politique et téléologique Déjà, le traité de l’Élysée, de 1963, que l’on conçoit comme le précurseur de celui d’Aix-la-Chapelle, fut né au milieu de dissensions sur l’avenir de l’Europe, la France du général de Gaulle espérant, alors, pouvoir influer, par ledit traité et les liens privilégiés avec l’Allemagne, sur la trajectoire supranationale des Communautés européennes et l’orienter ainsi vers un axe de coopération plutôt que d’intégration. Nous considérons, en effet, que le traité de l’Élysée, en l’honneur lors de l’opération d’Aix-la-Chapelle, n’a jamais correspondu à l’essence de la finalité de l’intégration européenne et occupa une position périphérique eu égard aux objectifs fondamentaux d’une unification du Continent. Car, lors de la conclusion de ce traité, en 1963, due à la ténacité du chancelier Adenauer et à la qualité exceptionnelle de sa relation avec le général de Gaulle, force nous a été d’observer son «anachronisme d’orientation» (de l’avis de Jean Monnet, partagé par plusieurs cercles en Allemagne et dans les pays du Benelux, il y avait incompatibilité évidente de philosophie de ce traité avec le processus d’intégration au sein des Communautés) et l’atmosphère tendue régnant au sein du couple franco-allemand, en amont et en aval de la signature, avec l’apparition notamment, dès janvier 1963, de divisions au sein même du gouvernement allemand, plusieurs ministres d’outre-Rhin s’opposant au traité ou demeurant sceptiques quant à son opportunité à un moment où le général de Gaulle faisait obstacle à l’ adhésion britannique aux Communautés européennes, comme aussi au projet d’intégration politique des Six, et remettait en question la stratégie de l’Alliance atlantique et le rôle des États-Unis au sein de l’OTAN ; seule l’addition, du côté, allemand, d’un Préambule, proclamant des positions à l’opposé de la politique gaullienne sur les questions précitées, a pu permettre la ratification du traité en Allemagne. Dès lors, et eu égard à cet environnement politique du traité de l’Élysée, chargé d’ambivalences et d’arrière-pensées, son invocation à Aix-la-Chapelle dans l’optique de son «prolongement» par le nouveau traité du 22 janvier dernier, représente une incongruité historico-politique et une insuffisance d’inspiration pour la relance du couple franco-allemand et la refondation de l’Union. 2° La période féconde du rôle moteur du couple franco-allemand - Les fondements du couple franco-allemand puisent leur source dans la rationalité du processus d’établissement des Communautés européennes, système innovant par sa structure institutionnelle d’ordre supranational et ordonné à la réalisation d’objectifs fondamentaux partagés par les élites politiques des deux pays, en situation de compatibilité d’orientations intégratives, visant, notamment : la réconciliation des ennemis de deux guerres mondiales; la garantie d’insertion irréversible de l’Allemagne dans un schéma européen d’intégration, «police d’assurance» contre tout regain de revanchisme allemand ( «une Allemagne européenne», plutôt qu’ «une Europe allemande»); et, in fine, l’établissement d’une paix stable et d’une prospérité durable à l’échelle du Continent. Dans cette optique de tandem franco-allemand, le traité de l’Élysée, malgré une naissance «aux forceps» et une philosophie de coopération plutôt que d’intégration, l’avons-nous vu, a prodigué une certaine sérénité au processus d’unification amorcé par l’établissement des Communautés européennes que les orientations gaulliennes de politique étrangère des années 1960 paraissaient ébranler : nous pensons, entre autres, au blocage de l’adhésion britannique aux Communautés européennes, au retrait de la France du commandement intégré de l’OTAN, à la remise en question du caractère supranational de la Commission et la crise de la «chaise vide» en 1965. - Par la suite, et après une période moins active pour le tandem Pompidou-Brandt (le lancement et la poursuite conséquente de l’Ostpolitik du chancelier allemand avait créé une arythmie d’attention au sein du couple), la vie de couple a connu un crescendo d’entente et de rôle directionnel concerté face au processus d’intégration européenne. On note, en effet, la parfaite collaboration du tandem Giscard d’Estaing-Schmidt (notamment : Fonds européen de développement régional, Système monétaire européen, Parlement européen élu au suffrage universel direct) et celle féconde du tandem Mitterrand-Kohl (notamment : Acte unique européen pour le marché unique, Traité de Maastricht d’une Union européenne, avec ses piliers communautaire, de politique étrangère et de sécurité commune, de coopération policière et judiciaire, une citoyenneté européenne et un processus de monnaie unique européenne). Ce fut ainsi une longue marche de leadership directionnel franco-allemand, ayant permis d’aiguillonner et d’accompagner l’Europe pour son passage à ces étapes supérieures d’intégration. - Malheureusement, depuis le milieu des années 1990, ce «noyau dur» franco-allemand du processus d’unification européenne s’est fragilisé de l’intérieur des deux partenaires et, ensuite, dilué dans le grand élargissement de l’Union vers le Centre, l’Est et le Sud européens. Ainsi, le tandem Chirac-Schröder et ceux de Sarkozy-Merkel et de Hollande-Merkel ont connu un essoufflement, à la fois sous l’effet du rejet français du traité établissant une constitution pour l’Europe, en 2005, de la crise économique des années 2007-2008 et suivantes, des controverses afférentes autour des plans de sauvetage d’un contenu dit d’«austérité» reproché à l’Allemagne, de la crise des flux migratoires, de la montée du populisme et des extrêmes dans les deux pays et, in fine, du caractère de plus en plus asymétrique et hétéroclite de cette grande Union de 28 membres. Et, malgré les tentatives de «réhabilitation» du couple à l’ère Macron-Merkel, dont celle du traité Aix-la-Chapelle, dans la foulée des propositions françaises de refondation de l’Union et de sa zone euro, le tandem franco-allemand ne semble pas être dans la voie de la reprise de son rôle intégratif moteur au sein du processus d’intégration européenne. Dans cet ordre d’idées, et à l’occasion des retrouvailles d’Aix-la Chapelle, il convient, croyons-nous, de nous interroger, aujourd’hui, de façon plus spécifique, sur la causalité de cette érosion du rôle directionnel du couple franco-allemand, en nous penchant sur des facteurs internes (réalités systémiques et perceptions au sein des deux pays) et externes (constellation d’une Grande Europe et d’un monde globalisé). B.- La nouvelle constellation de la Grande Europe et l’opposition au rôle traditionnel du couple franco-allemand que souhaite «réhabiliter» le traité d’Aix-la-Chapelle 1° Essai d’exégèse sur l’érosion progressive du rôle directionnel du «couple» L’entrée du XXIe siècle a mis le couple franco-allemand à dure épreuve, ébranlant ses fondements, pour arriver, aujourd’hui, au scepticisme des uns, à l’hostilité des autres, même devant cette timide tentative de son «repêchage a minima» que représente le traité d’Aix-la-Chapelle. À cet égard, la recherche d’une démarche explicative s’impose. - Le dynamisme et la rapidité de développement de l’économie allemande, dus à un processus cohérent et constant de réformes structurelles et de politiques macroéconomiques rigoureuses, sur fond de consensus social, contrastent avec les faiblesses structurelles de l’économie française et son incapacité de réformes, sur fond de mouvements sociétaux (sectoriels ou généraux), qui contestent, depuis longtemps et systématiquement, la légitimité de mise en œuvre de politiques et législations gouvernementales, même au lendemain d’élections présidentielles et législatives, sanctionnées d’un mandat démocratique et d’expression majoritaire. Aussi, le partenaire français se trouve-t-il souvent, comme un «Gulliver enchaîné », plongé dans la crise macroéconomique et les déficits budgétaires ainsi que dans les carences de compétitivité, sans oublier le difficile «arrimage» de l’éducation à l’économie ou, encore, l’hypertrophie du secteur public : en termes sociétaux, le système français demeure paralysé par le stérile débat socio-politique « austérité ou pouvoir d’achat accru», sans réussir ainsi à s’inscrire dans l’orientation allemande «réformes-compétitivité-croissance-partage sociétal», d’une sorte de capitalisme Rhénan (approche économico-commerciale libérale, combinée à des politiques d’interventions étatiques et d’accompagnement social, d’une part, culture de dialogue et de consensus social maîtrisé, entre employeur et employé, patronat et monde du travail, d’autre part). - Sur un plan plus politique, la remontée, en France, d’un populisme souverainiste et protectionniste, qui traverse population et élites et s’installe, de plus en plus, dans les débats électoraux et les joutes politiques en général, obscurcit les enjeux européens et sous-estime les défis de compétition d’une Union européenne aux prises avec la concurrence accrue d’un monde globalisé et de nouvelles grandes puissances ; on ignore ainsi l’accélération et la vélocité d’une concurrence internationale que la France seule et en situation de «découplage», par rapport à l’Allemagne, ne saura endiguer, dans cette Union, aujourd’hui, en sommeil profond. - Dans la foulée de ce «décrochage» socio-économique français, par rapport au partenaire allemand, on se trouve, en France, devant une opinion publique et des partis politiques écartelés entre les diverses tendances qui les traversent et les divisent : les débats confus et émotifs, lors du processus de ratification du traité de Maastricht, le rejet de ratification du traité établissant une constitution pour l’Europe ainsi que les refus successifs de dirigeants français de se rallier à des propositions allemandes de «fédéralisation» de l’Union (penser, entre autres, aux propositions de Schäuble-Lamers ainsi qu’à celles du président de la RFA Rau et du ministre allemand des affaires étrangères Fischer, toutes formulées dans la décennie 1990 et le début de la suivante) fournissent la preuve d’un divorce d’approche politico-institutionnelle en matière d’intégration européenne, et, par ricochet, expliquent l’absence de rôle moteur, en tandem, dans les grands débats sur «plus d’Europe» et, in fine, sur l’Europe politique. Du reste, il en sera de même, plus tard, dans le dossier des flux migratoires vers l’Europe, où l’«ouverture» allemande, en 2015, par un accueil de plus d’un million de réfugiés, contraste avec le comportement timoré de la France en cette matière et empêche la position concertée du tandem pour une réelle politique commune d’immigration au sein de l’Union.
- Quant à la question du nouvel équilibre de forces au sein de l’Union élargie, aujourd’hui, à 28 et, dans quelques années (même après un Brexit), à plus de 30 États membres, avec, notamment, l’arrivée des Balkans occidentaux, le couple franco-allemand ne peut plus y trouver le rapport de forces favorable qu’il avait dans l’Europe des Six (rapport déjà ébranlé, depuis l’adhésion du Royaume-Uni et les élargissements successifs), pour prétendre ainsi à un rôle moteur aussi déterminant que par le passé. Et déjà, plusieurs pays cherchent, au sein de l’Union, d’autres cercles d’action concertée et d’influence directionnelle, comme alternative au couple franco-allemand, considéré par certains (craignant la marginalisation), à vocation hégémonique et par d’autres obsolète, dans le nouveau rapport de forces (arithmétique et qualitatif) au sein de cette Grande Europe. À cet égard, on pourrait mentionner quelques cas de processus de tels regroupements, avec, notamment : la constitution du groupe de Visegrad, avec les pays de l’Europe centrale, aux sensibilités historico-politiques particulières face à la Russie; l’amorce d’un regroupement dit hanséatique avec des pays de rigueur macro-économique et soucieux de stabilité politique et de cohésion sociale (avec la Hollande, l’Irlande, les pays baltes, les pays scandinaves, ayant l’oreille bienveillante de l’Allemagne), regroupement, actuellement, en mouvance d’élargissement vers d’autres pays de rigueur économique, hostiles, entre autres, à la mutualisation d’éventuelles nouvelles dettes des pays du Sud et aspirant à participer à ce cercle de pays dits «vertueux» (notamment, sur le plan économique); le groupe MED 7, de pays méditerranéens, membres de l’Union, dont un sommet a eu lieu à Chypre le 29 janvier dernier; la tentative actuelle de triangle en gestation Budapest-Rome-Varsovie.
- Finalement, ce découplage est, également, lié, de nos jours, au peu d’empressement réel (en dehors de la sphère de la communication politique) de l’Allemagne, partenaire qui, considérant ce qui précède, ne pourrait y voir des raisons impératives de revitalisation immédiate du couple. L’accueil tiède et « a minima» du projet de refondation du président Macron (notamment, de ses propositions de renforcement substantiel de la zone euro) en a donné la preuve. Cette procrastination allemande en matière de relance du couple est aussi liée à l’affaiblissement de la chancelière Merkel, après la dernière élection fédérale et les difficultés de coalition gouvernementale y afférant; ceci d’autant plus que sa prochaine éclipse de la scène politique diminue l’urgence d’une telle relance. 2° Par-dessus et au-delà de l’approche du traité d’Aix-la-Chapelle ? Malgré le scepticisme de certains milieux européens, qui voient dans le traité d’Aix-la-Chapelle un faible échafaudage bilatéral de coopération au sein du couple franco-allemand, et l’opposition de ceux qui le qualifient d’expédient politique en obsolescence, car fort éloigné des besoins actuels de «refondation» de l’Union européenne, l’urgence de «revisiter», d’ un regard critique, la trajectoire du couple, avec ses erreurs, ses insuffisances et ses craquements, mais aussi de scruter ses possibilités de redynamisation et de rajeunissement, nous paraît incontournable. De même, et en dépit de l’incongruité historico-politique du traité d’Aix-la-Chapelle, par son insertion dans le sillage du traité de l’Élysée, né dans la périphérie de l’ambition intégrative des Communautés européennes, force nous est d’admettre que la progression de l’érosion du rôle moteur du couple franco-allemand au sein de l’Union européenne incite à un sursaut de volonté de reprise de ce partenariat. Il ne s’agira, certes, pas de lui reconnaître la même capacité de mobilisation et d’influence directionnelle des années 1970, 1980 et 1990, vu, notamment, l’érosion subie depuis et déjà exposée, mais, plutôt, d’en faire l’un des pôles d’inspiration et d’orientation de la Grande Europe, en tenant compte du gabarit de puissance multidimensionnelle de ses deux composantes, de leur rôle constitutif et de responsabilité historique dans la genèse de l’intégration européenne, de l’intérêt réel suprême de leurs peuples dans la poursuite de la construction européenne. - Considérant, tout d’abord, la progression constante de la puissance économique de l’Allemagne et le probable Brexit, le danger d’une position dominante de la RFA au sein d’une vaste Union n’est nullement conjuré et la préservation du couple représente, en cette matière, une «police d’assurance». - Les vulnérabilités des deux pays, dans une compétition mondiale (commerciale, économique, technologique, scientifique) exacerbée, dictent la rationalité d’une concertation prioritaire du couple, dont la capacité d’entraînement, le réseau international (pour la France, l’Afrique et pour l’Allemagne, son «hinterland» du Centre et de l’Est européens) et l’acquis diplomatique et culturel serviraient de rampe de relance et de redéploiement de la construction européenne. - Leur poids dominant dans la zone euro et au sein de son appareil institutionnel, bancaire et financier les habilite à des rôles clé dans l’interaction mondiale en la matière. - Le probable Brexit et les tendances de l’Administration américaine (tout au moins sous la présidence actuelle) à un désengagement international appellent le couple à assumer de nouvelles responsabilités géopolitiques et géostratégiques au niveau de l’Europe, de l’Alliance atlantique, des relations avec la Russie, le «Grand Moyen-Orient», l’Asie, le reste du monde : le crucial passage de l’«Europe espace» à l’«Europe puissance» en dépend. - La centralité des questions d’environnement, d’énergie et de changement climatique sur la scène internationale font déjà de ces deux pays des acteurs essentiels de mobilisation et de changements dans le virage énergétique et écologique. En conclusion, la condition sine qua non pour le succès de ce pari de «réhabilitation» du couple consiste en la présence, dans les deux pays, de certains facteurs prioritaires : il s’ agirait d’y avoir un leadership de durée, imaginatif et déterminé, de compatibilité de valeurs d’intégration, muni d’un projet socio-économique réellement commun (constitutionnel, social, économique et politique), d’une «feuille de route» précise pour sa mise en œuvre ainsi que d’une capacité excédentaire de persuasion au sein de chaque pays et sur le plan européen. Sur ce dernier point, il importe de ménager les susceptibilités des autres pays de l’Union, dans une démarche stratégique de « coalition building », en y associant ceux qui «veulent et peuvent» agir pour «plus d’Europe», dans une perspective de parachèvement de l’union économique et monétaire et de constitutionnalisation accrue de l’union politique, le tout assis sur un socle de nouveau traité de l’Union (révision incontournable des traités actuels), plutôt que sur des accords périphériques de concertation-coopération intergouvernementale, privés du substratum systémique (institutionnel et juridico-politique) de l’Union. En somme, le couple franco-allemand devrait «servir plutôt que dominer» : servir de force politique motrice d’un tel «débordement» intégratif, plutôt que de caisse de résonance de rivalités intra-communautaires, d’expédient de politique interne et de duopole d’influence internationale.
