Le Professeur Soldatos publie, depuis 2010 (plusieurs fois dans l'année), des Chroniques d'analyse de l'actualité de l'Union européenne , dans le site web de Paris http://fenetreeurope.com
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Chronique* du 9 mai 2018
par Panayotis Soldatos Professeur émérite de l’Université de Montréal Titulaire d’une Chaire Jean Monnet ad personam à l’Université Jean Moulin – Lyon 3
1° Que les europhobes ignorent ou feignent d’ignorer la logique du paradigme intégratif de mise en commun de souverainetés, qui a donné naissance aux Communautés européennes et à l’Union européenne, ne devrait étonner personne : ils la combattent dans une mouvance d’extrémisme, de populisme, de protectionnisme-nationalisme anachronique, marque d’incapacité d’appréhension de son inépuisable potentiel de renouveau sociétal. Mais que les euro-enthousiastes s’enferment dans l’apraxie béate du système européen actuel et le vain espoir de son rebondissement sans extension-approfondissement du modèle de mise en commun de droits souverains révèle un étonnant manque de rationalité systémique et de réalisme politique, comportant, de la sorte, d’énormes risques de réversibilité et de dilution du processus d’intégration européenne. Comment, en effet, s’empêcher de constater l’incapacité systémique de l’Union actuelle à 28 (même à 27, après la prochaine levée – Brexit-- de l’hypothèque britannique, inscrite en 1973, par une adhésion «à la carte», car «truffée» de dérogations, aux Communautés européennes et, ensuite, à l’Union européenne) de réussir son propre aggiornamento, institutionnel d’abord, sociétal ensuite, voire de progresser vers l’impérative unification du Continent ? Autant la souveraineté étatique est, depuis l’après-guerre, engagée dans la voie irréversible de l’obsolescence utilitaire, au grand dam des irréductibles nostalgiques d’un passé révolu, autant l’Union actuelle, constellation d’élites politiques et de structures nationales hétéroclites, avec, de surcroît, une taille hypertrophiée de «membership», défie toute logique d’espace intégratif dynamique et se condamne à une paralysie structurelle-fonctionnelle, tournée vers la fin du rêve des pères visionnaires d’une Europe unie. En l’absence de conditions intégratives suffisantes (situationnelles et perceptuelles) de projet commun évolutif, les populations européennes, éloignées qu’elles sont, par un affaiblissement de mémoire, du paradigme intégratif des années 1950, succombent, de façon croissante, tantôt à la démagogie des extrêmes, tantôt aux appels euphorisants de leaders qui, mus par des finalités de politique interne, parfois prolongées par une ambition d’influence européenne et internationale, se livrent à une rhétorique unilatérale sans substratum institutionnel, ni logique d’enchaînement intégratif (on alignent, notamment, des concepts de refondation, de modernisation économique, de révolution écologique, d’assurance sécuritaire, le tout sans nouvelles mises en commun de droits souverains). Dans la foulée, désorientés, perplexes, désemparés, victimes d’incompréhension ou, encore, alignés sur des versions antinomiques de leurs élites, les citoyens européens assistent impuissants ou participent à la dérive de concassage sociétal de l’Europe. 2° Ce marais de stagnation, d’aboulie, de cacophonies connaît, parfois, quelques renflements de surface, échos de propositions nationales de réforme, qui demeurent, cependant, pour l’essentiel, embryonnaires et «piecemeal», sans encadrement constitutionnel précis, ni cadre de paradigme systémique. Pire, elles cherchent à prospérer en dehors des instances européennes, pourtant creuset constitutionnel optimal de brassage d’idées et filtre de percolation intégrative agrégée, et, en tant que telles, suscitent la méfiance des uns, l’opposition des autres et, au-delà, contribuent à l’affaiblissement institutionnel de l’Union, fâcheux signe des temps. Ainsi, la Commission européenne, pourtant chargée, par la lettre des traités européens (entre autres, par les articles 17, par.1er TUE, 241 et 352 TFUE) et l’esprit de son architecture, d’un rôle moteur dans le processus d’approfondissement du projet européen et d’enchaînement intégratif, se trouve contournée, en plus d’être, déjà, concurrencée par la constitutionnalisation du Conseil européen dont le président, à temps plein et de durée, a les faveurs de ses «mandants» (chefs d’État ou de gouvernement); elle n’est plus le locus privilégié des débats d’approfondissement de l’Europe et, connaît, dans cette ambiance d’intergouvernementalisme et de recrudescence des phénomènes nationaux de «cavalier seul», une perte de rôles et une «décote» d’influence. En effet, force nous est de constater que de nombreux dossiers d’intérêt européen trouvent, aujourd’hui, «preneur national» en dehors du cadre de l’UE. Quelques exemples, d’actualité toujours, suffiraient pour nous en convaincre : a) alignement systématique ( du reste traditionnel) du Royaume-Uni sur des politiques internationales des États-Unis, sans souci de consensus européen au niveau de l’Union (alignement quelque peu nuancé par l’unilatéralisme du président Trump); b) lancement, de façon unilatérale, par le président Macron , d’un projet de refondation de l’Union (par deux discours du président français, en dehors du cadre institutionnel européen, ceux à la Pnyx d’Athènes et à la Sorbonne, en septembre 2017-- sa venue au Parlement européen a tardé de plus de 6 mois), dans l’espoir d’en faire un élément de pression d’alignement, d’abord au sein du couple franco-allemand et, par la suite, sur les autres membres de l’Union, dont plusieurs ne semblent pas, pour le moment, apprécier cet unilatéralisme et, restent, par ailleurs, réservés, sinon hostiles, sur le contenu de refondation avancé (budget de la zone euro; ministre de l’euro; listes transnationales; abandon du système de «Spitzenkandidat» -- tête de liste gagnante aux élections européennes et en vue de l’élection à la présidence de la Commission, etc.) et son déficit d’architecture institutionnelle-décisionnelle; c) récentes frappes conjointes en Syrie de la part de deux États membres de l’UE, France et Royaume-Uni, de concert avec les États-Unis, et recherche, a posteriori, d’un assentiment européen commun, qui ne fut, du reste, pas sans fissures; d) voyage présidentiel d’Emmanuel Macron aux États-Unis, voulant raviver l’amitié franco-américaine, à un moment où le président américain, par ses annonces intempestives de positions unilatérales, notamment sur le commerce, la Corée du Nord, la Syrie, Israël et la Palestine, la Russie, la Chine, l’Iran, l’OTAN, mérite d’être interpellé par une initiative européenne commune plutôt que nationale (à ce propos, ô combien d’actualité est la pensée de Fernand Braudel, qui affirmait que «la seule solution d’une certaine grandeur française, c’est de faire l’Europe», pensée à l’adresse aussi de tous les leaders européens qui s’aventurent sur le terrain traditionnel de la diplomatie nationale, après avoir prêché le besoin d'une diplomatie européenne et installé, à cette fin, une Haute Représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité de l’UE, dans la voie de l’européanisation progressive et accrue de la politique internationale des pays membres); e) balkanisation de la politique européenne face aux flux de réfugiés et absence de renforcement du contrôle commun des frontières extérieures de l’Union (espace Schengen, FRONTEX etc.), conduisant à des actions protectionnistes unilatérales de fermeture des frontières, d’une part, à l’initiative de la chancelière Angela Merkel, d’autre part, de solliciter les services du gouvernement autoritaire de la Turquie pour le contrôle des flux de réfugiés venant du continent asiatique vers l’Europe. Ces fuites de l’avant, par des actions de «cavalier seul», souvent au parfum de tentations nationales de grande puissance, exacerbent les divergentes fondamentales au sein des 28 et, dans la foulée, alimentent les susceptibilités de pays de puissance moyenne (Espagne, Pologne) et de petits pays membres, laissés au bas-côté de ces postures plus nationales qu’européennes, qui n’augurent rien d’optimiste pour l’Europe et la refondation de son système actuel. Notons que l’unilatéralisme des leaders nationaux trouve, de plus en plus, écho de «me-tooism» dans les prises de positions unilatérales et controversées du président du Conseil européen Donald Tusk et du président de la Commission Jean-Claude Juncker. À titre d’exemple, le premier a souvent défrayé les manchettes par des déclarations suscitant des remous et préemptant les débats au sein des institutions de l’Union, comme ce fut le cas sur la question des quotas d’accueil des réfugiés ou du contrôle de leurs flux par la Turquie (il affirmait, notamment, que les quotas obligatoires d’accueil des réfugiés avaient reçu « une attention disproportionnée au regard de leur impact sur le terrain» [et qu’] en ce sens, ils se sont révélés inefficaces » et, sur la Turquie, qu’elle était le meilleur exemple, pour le monde, sur la manière dont nous devrions traiter les réfugiés») ; le second multiplie les déclarations d’euphorie en faveur de l’élargissement de l’Union vers les Balkans occidentaux, composés pourtant de pays «candidats» qui n’ont, de toute évidence, pas réussi l’assainissement socio-économique et politique (droits fondamentaux, corruption endémique etc.) requis et qui risquent ainsi de grossir les rangs de pays de la région déjà membres et toujours en déliquescence socio-économique et politique (pays membres pourtant appuyés – cas de la Bulgarie et de la Roumanie-- par le président Jean-Claude Juncker pour une adhésion immédiate dans l’espace Schengen ou -- cas de la Bulgarie-- dans la zone euro, dans une évaluation qui défie tout critère de recevabilité prévu en la matière). 3° Dans cet ordre d’idées, et au risque certain de nous répéter, d’une Chronique à l’autre, qu’il nous soit permis d’affirmer l’incontournable et, parfois, dérangeante évidence : seule une Europe restreinte protégera l’héritage intégratif de l’après-guerre et le mènera vers sa finalité ultime, l’Europe politique. Que ceux qui peuvent et veulent cette vraie refondation, dans un «noyau dur», ouvert et accueillant, avec des règles de conditionnalité rigoureuse et constitutionnalisée de participations ultérieures, le disent à ceux qui ne peuvent pas et, surtout, à ceux qui ne veulent pas, afin que la paralysie de l’Union actuelle ne scelle la fin du rêve européen d’unification du Continent. Mais, pour cela, le «noyau dur» aura à revenir aux sources de l’idée européenne qu’a si bien encapsulée Jean Monnet, s’agissant, en effet, de «créer progressivement, entre hommes d’Europe le plus vaste intérêt commun, géré par des institutions communes démocratiques, auxquelles est déléguée la souveraineté nécessaire. Telle est la dynamique qui n’a cessé de fonctionner depuis les débuts de la Communauté européenne, brisant les préjugés, effaçant les frontières, élargissant en quelques années à la dimension d’un continent le processus qui avait, au cours des siècles, formé nos vieux pays»(Mémoires) (c’est nous qui soulignons).
La présente réflexion souhaite alimenter le débat en cours sur la refondation de l’UE, voire de l’Europe, en espérant y apporter quelques éléments de clarté conceptuelle et d’analyse critique qui tiennent compte de la logique originelle de fondation du système européen des années 1950 (Communautés européennes) à préserver et des impératifs actuels de refondation à considérer. Par ailleurs, notre lecture de l’actuel discours politique de refondation nous incite à l’inscrire dans un continuum spéculatif de résultat, allant de l’espoir à l’illusion : reconnaissant la légitime aspiration à une restructuration de l’espace public européen qu’offre l’UE, dans ses dimensions socio-économiques et politico-institutionnelles, nous y voyons un espoir raisonné de résultat concluant de refondation, à condition, toutefois, de se limiter à un «noyau dur» d’union économique et monétaire, à ossature politico-institutionnelle approfondie; en revanche, il nous paraît illusoire d’espérer y parvenir dans le vaste périmètre de l’Union des 28 (ou des 27, après le Brexit), appelé, de surcroît, à s’élargir, probablement durant le mandat de la prochaine Commission européenne, vers une partie des Balkans occidentaux, dans une stratégie de consolidation du grand marché européen et de ses routes orientales d’échanges et d’approvisionnement énergétique, d’une part, de stabilisation de la péninsule balkanique, vulnérable aux secousses identitaires, aux pressions russes et aux ambitions chinoises de pénétration économico-commerciale, d’autre part. A.- À l’origine du discours politique de refondation : une prise de conscience de l’aggravation de la crise systémique qui menace les fondations de la construction européenne La relativement longue marche (depuis 2010) de nos Chroniques, hébergées dans ce site «Fenêtre sur l’Europe», nous a permis de circonscrire les tendances désintégrativeslourdes du processus d’intégration européenne dans la foulée de la crise de années 2008 et suivantes qu’il convient d’actualiser et d’encapsuler ici, pour mieux appréhender l’ampleur des enjeux et défis d’un projet politique de refondation de remède. Il s’agit, en effet, d’un faisceau de manifestations qui pointent vers : - l’hétérogénéité socio-économique croissante des pays membres de l’Union, sous-produit d’élargissements successifs, dont le bilan de contribution à l’œuvre de construction européenne demeure, aujourd’hui, déficitaire; - la sérieuse diminution du degré de compatibilité de valeurs et d’orientations politico-économiques des élites nationales, par l’entrée en scène de nouvelles forces, populistes, nationalistes, europhobes, aux accents sociétaux souvent extrémistes; - l’érosion de l’aile supranationale de la gouvernance européenne (Commission politisée, en perte de crédibilité -- peu de suivi de ses orientations, procrastination devant les violations d’États membres etc. -- et court-circuitée par la «constitutionnalisation» du Conseil européen); - les espoirs déçus, bien qu’illusoires dès le départ (s’agissant d’une enceinte intergouvernementale d’affrontement des intérêts nationaux), de voir le Conseil européen, «constitutionnalisé» par le traité de Lisbonne, devenir le creuset des consensus européens et répondre ainsi à l’attente du Constituant de «donner à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définir les orientations et les priorités politiques générales» (article 15, par. 1er TUE); - l’éclatement du leadership européen, devenu diffus et fragmenté en plusieurs présidences parallèles (celles, notamment, du PE, du Conseil européen, du Conseil et de la Commission), dans une polyarchie de «cohabitation d’accommodement» qui génère la dissonance, la cacophonie, la procrastination; - corrélativement, les carences de leadership au sein des institutions européennes, car, pour inverser, ici, la séquence dans l’articulation des deux propositions d’affirmation initiale de Jean Monnet (sans trahir leur sens et portée), on peut dire que si «rien n’est durable sans les institutions, rien n’est possible sans les hommes»; - le désenchantement croissant du public, qui déserte les urnes européennes du suffrage universel, dans un abstentionnisme en crescendo, depuis 1979; - le passage à la zone euro sans convergence économique suffisante et, pire, l’extension de l’euro à de nouveaux partenaires sans toujours le strict respect des critères de Maastricht et du Pacte de stabilité et de croissance; - l’introuvable solidarité intra-européenne face aux vagues migratoires et de réfugiés; - la cohabitation, au sein de l’Union, avec des pays au maigre , voire inquiétant bilan dans le domaine de l’État de droit et des libertés fondamentales (citons, par exemple, les cas de la Hongrie, de la Pologne et de la Roumanie) ou, encore, dans celui de la lutte contre la corruption endémique (exemples de la Bulgarie et de la Roumanie, pays nettement déficitaires sur ce plan et ceci après de nombreuses années de participation à l’Union, participation, d’ailleurs, obtenue dans une interprétation laxiste des critères de recevabilité que l’on a, pourtant, toujours, considérés comme étant des conditions sine qua non d’adhésion); - l’affaiblissement de rôle du couple franco-allemand (malgré un discours officiel de façade consensuelle), qui renvoie, aujourd’hui, aux fonts baptismaux du traité de l’Élysée pour exister, alors que le découplage des structures socio-économiques et les soubresauts des extrêmes nationalistes et europhobes, dans les deux pays, paralysent le tandem; - le silence ou, selon le cas, les balbutiements, souvent inaudibles, d’une Europe «puissance civile», qui tergiverse devant les agissements internes et régionaux internationaux de la Turquie, comme aussi sur toute autre question de l’heure qui tourmente, pourtant depuis plusieurs décennies, le Moyen-Orient et ledit Grand Moyen-Orient. B.- Le discours politique actuel de refondation : insuffisances conceptuelles, institutionnelles et de cadre systémique de réalisation 1°La pertinence d’une conceptualisation rigoureuse de la notion de refondation Alors qu’auparavant on parlait de relance, le concept de refondation lui fut substitué et pour cause, eu égard aux tendances désintégratives lourdes du processus de construction européenne, déjà énoncées: tandis que la relance relève du domaine des politiques à redynamiser, à redéployer ou, dans une moindre mesure, à élargir (sans, certes, exclure quelques réformes institutionnelles-décisionnelles), la notion de refondation, d’un poids conceptuel qualitativement supérieur, renvoie, dans sa version optimale, à la fois à un désir de retour aux sources du paradigme européen de fondation des années 1950 et à une volonté de restructuration de son cadre systémique sur de nouvelles bases, en élargissant, notamment, son champ de droits souverains mis en commun et en approfondissant son ossature institutionnelle, dans une finalité de «plus d’Europe» socio-économique et politique. Dans cet ordre d’idées, le projet de refondation, dans le contexte actuel de l’intégration européenne, se doit d’être, tout d’abord, réactif, s’agissant de lutter, par des politiques-actions innovantes, contre, notamment, les crises économiques, les déséquilibres sociétaux, les dangers écologiques, les débordements migratoires, les menaces aux libertés démocratiques, les dangers sécuritaires, les risques de dérapages d’éthique sociétale de l’humain tout au long du développement de nouvelles technologies, par exemple dans le numérique ; ensuite, il est appelé, vu la taille des défis à relever, à solidifier-approfondir les fondations systémiques de l’Union, par une nouvelle gouvernance, commune et supranationale en termes d’indépendance et de légitimité. 2° Une grille de lecture du discours français de refondation Dans l’actuelle mouvance de refondation, les initiatives demeurent encore dans la sphère du discours politique et, malgré la densité du concept, seules des références «soft» de refondation sont, pour le moment, enregistrées au niveau des élites politiques, dont une, plus audible, nous vient du côté français, avec le président Emmanuel Macron, qui en a fait une pièce maîtresse de son discours de politique européenne et suscité ainsi un débat européen, pour le moment davantage médiatique et de peu d’analyse «policy-oriented». À cet égard, une mouture globalisante de projet de refondation (énoncé de projets prioritaires à promouvoir, sans, toutefois, suffisamment de précisions au niveau des moyens systémiques de réalisation) nous est offerte par les discours d’Emmanuel Macron, en particulier, à la Pnyx d’Athènes et à la Sorbonne, en septembre 2017, pour la refondation d’«une Europe souveraine, unie et démocratique». Sur le plan des défis, invitant à une refondation de l’Europe, le président français, utilisateur insistant du concept, nous renvoie, principalement, à des projets d’action, relatifs à des questions de défense, de politique étrangère, de terrorisme, de migration, d’écologie, de transition énergétique, de transition agricole, de développement durable, de technologies du numérique, de solidarité sociale, de libertés fondamentales, de culture et de savoir. Cela dit, ce catalogue de défis-enjeux, n’est pas suivi, dans les discours du président Macron (et, également, de tous ceux qui reprennent la même thématique de refondation), de l’esquisse précise d’un cadre systémique d’ordre politico-institutionnel, qui comporterait, comme il se doit : la feuille de route pour l’incontournable révision des traités de l’UE, en vue d’une vraie refondation ; les partenaires à impliquer dans ce processus ; les nouvellescompétencescommunes de l’UE, requises pour les politiques de refondation dans les champs de relance identifiés; le schéma institutionnel nécessaire (en dehors, certes, de quelques suggestions de réformes, essentiellement limitées à la zone euro et ne modifiant pas profondément son actuelle logique institutionnelle). a.- Le projet Macron, vu le souvenir du rejet français (référendum) du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, ne fait pas de la révision des traités une condition sine qua non de la refondation de l’Union (préférant, selon les cas, «une coopération renforcée, un accord ad hoc, une nouvelle législation»), sans, toutefois, exclure d’avance une telle démarche, si elle devenait absolument nécessaire. Et pourtant, plusieurs interrogations demeurent essentielles. Comment atteindre les vastes objectifs fixés lors de la définition des défis mentionnés dans ces discours sans doter l’UE, par une révision approfondie des traités, de nouvelles compétences et d’instruments institutionnels-décisionnels, proportionnels aux ambitions du projet ? N’est-ce pas, justement, le verrouillage des compétences et la paralysie intergouvernementale dans l’UE qui font naître le besoin de refondation ? Dès lors, comment parvenir à relever les défis identifiés sans réviser, voire refondre le cadre systémique actuel, sachant pertinemment, par l’expérience de 60 ans d’intégration dans la Communauté européenne et l’Union, que l’Europe a échoué là où on lui a refusé les moyens de son action ? Comment le système politico-institutionnel actuel, de procrastination et de dérives, produira la refondation annoncée et si nécessaire ? Tant des questions qui attendent des réponses. Devant cette évidence d’impératif de révision des traités et considérant, à la lumière des enseignements du passé et des dérives d’érosion systémique continue du présent, que l’Union (à 27 après le Brexit et à plus de membres dans un prochain élargissement vers les Balkans occidentaux), même libérée de l’obstacle britannique, ne saurait pas trouver, dans le climat d’europhobie qui règne dans un grand nombre de pays, l’unanimité de ratification requise, force nous est de penser que le projet d’une vraie refondation, celle sous-tendue par son prérequis de forte dotation constitutionnelle-institutionnelle, risquerait de rester inscrit aux calendes grecques, classé ainsi aux «ballons d’essai» politique sans lendemain. b.- Corrélativement, au chapitre des partenaires (membres de l’UE) à impliquer, on ne pourrait pas envisager d’y procéder avec succès à 27 et plus : certains d’entre eux ne souhaitent pas une refondation d’approfondissement, mus par des attitudes d’europhobie et des réflexes d’idéologie souverainiste ; d’autres s’y opposent, craignant, dans un schéma à plusieurs vitesses ou à géométrie variable, une distanciation, encours de route, qui risquerait de les exclure du cadre refondu pour longtemps, voire pour toujours, pour cause d’incapacité systémique de rattrapage. Et si, par comportement inattendu, certes improbable, tous y apposaient leur signature, les opinions publiques, dans plusieurs pays membres de cette grande Europe, se chargeraient de mettre fin à la démarche, lors des ratifications. c.- Relever les défis, déjà signalés dans les discours du président Macron et qui dictent l’impératif de refondation, exigerait de nouvelles politiques européennes communes, dont l’introduction, dans l’état actuel de verrouillage des compétences communautaires, nous paraît irréaliste (considérer, notamment, l’article 5 TUE, avec son principe d'attribution en matière de délimitation des compétences de l'Union). D’ailleurs, à la lettre du traité j’ajoute, également, un climat politique de «repli», comme l’indiquent certaines revendications nationales de renforcement institutionnel-décisionnel de la mise en œuvre du principe de subsidiarité et, sur un tout autre plan, une incapacité de l’Union de préserver l’intégralité de sa compétence exclusive, même en matière commerciale, des États préférant, à l’occasion, notamment, du CETA (Accordéconomique et commercial global, dans son acronyme anglais), y voir un cas d’accord mixte (interprétation confirmée, du reste, par la Cour de justice de l’Union européenne dans un avis du 16 mai 2017, sur l’accord de libre-échange entre l’UE et Singapour). Pour ce qui est des coopérations renforcées, prévues dans l’UE et envisagées, au demeurant, en partie au moins, par Emmanuel Macron, dans un volet pragmatique de son projet de refondation, elles ne pourraient pas supporter, seules, le poids de l’édifice de refondation : elles connaissent des limites «ratione materiae» et demeurent soumises à des règles d’autorisation de la part des institutions européennes. d.- Se référant, de nouveau, à l’affirmation de Jean Monnet «rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions», créative dans les années 1950 (réalisation du projet d’intégration européenne) et prophétique depuis, puisque l’érosion de la supranationalité conduisit aux dérives de l’Union, nous restons profondément sceptique devant un projet de refondation aux objectifs immensément ambitieux mais privé d’un socle systémique d’ordre politico-institutionnel. En effet, en l’état actuel des projets de refondation, la dimension politico-institutionnelle est fort elliptique, pour ne pas dire absente, du fait qu’elle évite de susciter la «réticence de méfiance» de ceux (nombre d’États membres avec d’importants segments, d’élite et de population, europhobes) qui, craignant le déclenchement d’une dynamique de fédéralisation de l’Union, sont prêts à ériger un barrage de veto. Et pourtant, le besoin de refondation est, précisément et fortement, ressenti face à l’absence de gouvernance européenne efficace (érosion de sa supranationalité), eu égard aux défis de l’ère moderne, défis présents à l’esprit de l’observateur averti et du décideur rationnel ; aussi, faire du nécessaire cadre politico-institutionnel un sujet tabou, émousserait -il toute approche de refondation et révèlerait-il , du même souffle, l’introuvable consensus en la matière, autre, certes, que celui du statu quo. Quant aux quelques éléments à caractère institutionnel-décisionnel (fort limités), avancés dans les propositions de refondation, ils demeurent, pour le moment, d’un flou et d’une grande insuffisance, eu égard aux objectifs établis et aux résultats recherchés. À ce propos, on enregistre par exemple, dans le discours du président Macron, la constatation que «pour fonctionner mieux, cette Union européenne ne pourra échapper à la question de ses institutions». Cela dit, en dehors du principe plus général «moins de commissaires que d’États» (déjà dans le traité de Lisbonne), de l’idée d’un Ministre des finances de la zone euro (avec un budget pour la zone) et d’un Parlement y impliqué, nous n’y trouvons pas un système politico-institutionnel élaboré et, surtout, proportionnel aux enjeux, défis et finalités du projet de refondation. - Pour ce qui est du poste de Ministre des finances de la zone euro ou Ministre de l’euro (également suggéré par le commissaire Pierre Moscovici), ses pouvoirs, ses relations interinstitutionnelles et son impact demanderaient à être davantage précisés. Par exemple, et sans être certain du régime qui prévaudra pour la nomination de ce Ministre, mais considérant, par une possible analogie de statut, l’impact déjà fort limité du Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (lui, aussi, fut, initialement, appelé Ministre des affaires étrangères, lors du Traité établissant une Constitution pour l’Europe) et l’«incongruité institutionnelle» de son insertion consécutive et automatique dans la Commission, il nous paraîtrait nécessaire de ne pas retenir la même approche, celle qui laisserait la nomination aux mains du Conseil européen et du président de la Commission : car, un Ministre de l’euro «à double casquette», devenant automatiquement (comme le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité), un des vice-présidents de la Commission, priverait le président de l’exécutif européen de sa prérogative de choix- nomination des vice-présidents et le PE d’un contrôle spécifique, en amont, de ses attributs d’indépendance, de compétence et d’engagement européen, prévu pour les autres commissaires ; c’est pourquoi, nous préférons une relation à sens unique, où un vice-président de la Commission deviendrait ipso facto Ministre de l’euro (ou Haut Représentant pour les affaires monétaires) et président de l’Eurogroupe. - Quant à la proposition d’un Parlement de la zone euro, elle est entourée d’un certain flou : s’agirait-il d’une formation restreinte de l’actuel PE (eurodéputés des pays membres de la zone euro) ou du PE avec les eurodéputés de tous les États membres de l’Union, qui verraient, dans ce cas, leur pouvoir étendu dans le domaine de la zone, ou, enfin, d’un nouveau parlement, ad hoc(option plutôt improbable) ? Pour ce qui est de ses pouvoirs à définir, le penchant semble être pour un rôle consultatif (comme envisagé, en mai 2017, par Emmanuel Macron et Wolfgang Schäuble), ce qui contribuerait, toutefois, peu à la réduction du déficit démocratique de la zone. Ici aussi, l’incertitude demeure, faute de formulation spécifique d’un projet élaboré de refondation politico-institutionnelle. - Sur un autre plan, plus général, enfin, il y a, dans le volet institutionnel du projet du président Macron, l’idée de l’abandon de la formule actuelle d’«un commissaire par État» pour un collège plus restreint, d’une quinzaine de membres. Répondant à une logique de rationalisation pour un exécutif moins lourd et plus affranchi de réflexes d’affiliation nationale, cette proposition a ses mérites, bien que susceptible de se heurter à l’opposition d’États membres, comme ce fut déjà le cas avec une telle formule de «moins de commissaires que d’États», constitutionnalisée par le traité de Lisbonne (penser aussi à un Protocole rattaché au traité de Nice, avec ce principe) mais, par la suite, écartée dans son application dans un «accommodement» accordé à l’Irlande, pour sa ratification du traité, qui reprend le régime d’«un commissaire par État». Elle ne s’inscrit, toutefois, pas dans une démarche de vraie refondation de la Commission, sur le plan de son statut et de ses fonctions, celle que nous exposons, dans la suite de nos développements sur le rétablissement-approfondissement de la supranationalité de l’exécutif de Bruxelles. C.- Les paramètres et les volets institutionnels essentiels d’une vraie refondation pour et dans une autre Europe Une refondation réussie nécessite un retour aux fondamentaux de l’intégration européenne, pour cerner les paramètres rationnels précis d’une restructuration et d’un dépassement qui tiennent compte de la logique du «paradigme politico-institutionnel» des années 1950. Il s’agirait, en effet :d’accepter l’obsolescence de la souveraineté nationale; de procéder à un déverrouillage de l’UE, au niveau de ses compétences, pour élargir et approfondir leur faisceau, en les orientant vers le parachèvement de l’union économique, monétaire, bancaire et fiscale et vers une trajectoire étapiste d’union politique ; de revenir à la philosophie de gouvernance supranationale de Jean Monnet, telle qu’illustrée dans les traités des Communautés européennes des années 1950, et d’approfondir et étendre la méthode communautaire d’un triangle législatif «Commission- Parlement européen (colégislateur sur un pied d’égalité avec le Conseil)- Conseil» à tous les volets de l’intégration européenne dans l’Union, loin des dérives actuelles des échafaudages intergouvernementaux et, en particulier, de ceux la zone euro. 1° Refondation du système politico-institutionnel de gouvernance de l’Union Cette refondation s’articule autour du redressement du statut et des fonctions de la Commission (en érosion constante depuis le milieu des années 1960) et de l’approfondissement de sa supranationalité, par une série de réformes dont nous énonçons, ci-après, les principales. a.- Respect du monopole d’initiative législative de la Commission, sérieusement érodé par les de facto interventions intergouvernementales de «suggestions» du Conseil européen, du Conseil et de ses présidences semestrielles, «dictant», en réalité, au collège des commissaires le recours à des initiatives législatives précises. b.- «Constitutionnalisation», au niveau du mode de désignation du président de la Commission, de la formule de «spitzenkandidat», pour puiser ainsi, dans la liste gagnante, la personne à proposer au PE pour l’élection à la présidence de la Commission et contrecarrer la tentation d’un certain nombre de chefs d’État ou de gouvernement, dont le président Macron, de s’en éloigner. c.- Nomination du président de la Commission à la présidence du Conseil européen, le traité sur l’UE le permettant. d.- Attribution de la présidence de l’Eurogroupe (devenu -- selon notre proposition infra, 2°, a -- une des formations du Conseil de l’Union) à un des vice-présidents de la Commission, désigné selon la procédure de l’article 17 TUE, relative à la nomination des membres de la Commission et de ses vice-présidents, et portant le titre de Haut Représentant chargé des affaires monétaires (d’autres préféreraient l’appellation de Ministre de la zone euro). e. - Abandon de la nomination de la Commission par le Conseil européen, établissant ainsi son investiture par la seule approbation du PE. f. - Fin du processus de politisation extrême de la Commission, en crescendo constant depuis la fin de la Commission Hallstein II (aujourd’hui, sorte de Conseil bis, vu l’écrasante majorité de commissaires issus de hauts rangs gouvernementaux --Premiers ministres, vice-Premiers ministres, ministres et parlementaires), par un retour à l’esprit supranational qui a prévalu pour la Haute Autorité de la CECA, du début des années 1950. Pour atteindre cet objectif de «dépolitisation» de la Commission, composée, selon le traité, de ressortissants des États membres et non pas de représentants de ces derniers, un pouvoir exclusif du PE pour l’investiture, in fine, de la Commission permettrait de mieux contrôler l’indépendance, la compétence et l’engagement européen des commissaires(article 17 par.3 TUE). 2° Refondation institutionnelle de la zone euro Cette démarche de refondation de la zone devrait être audacieuse et approfondie, axée sur la rationalisation de son fonctionnement et la réduction de son déficit démocratique et tournée vers un horizon de fédéralisation à préparer. a.- L’abandon de l’«échafaudage parallèle», intergouvernemental et informel, de l’Eurogroupe, pour en faire une nouvelle vraie formation ministérielle (restreinte) du Conseil, pour les affaires de la zone euro, avec les seuls ministres des Finances de la zone, ce qui réduirait, évidemment, le champ d’intervention de l’ECOFIN, qui resterait ainsi une formation ministérielle pour les autres affaires économiques de l’UE et celles financières des pays qui ne font pas partie la zone euro. Pareille formule représenterait, du reste, un premier pas décisif vers ce «noyau dur» d’une «Europe à géométrie variable» de plusieurs cercles, car, nous ne croyons pas, dans une prochaine phase de vraie refondation, à la possibilité, ni à la rationalité, même sur le long terme, d’une zone euro englobant l’ensemble des membres de l’UE, dans un amalgame «dysfonctionnel» de « ceux qui veulent et peuvent» avec «ceux qui veulent mais ne peuvent pas», vu les grandes asymétries socio-économiques (manque sérieux de convergence) et politiques en présence, comme l’a révélé, d’ailleurs, la crise dans le Sud européen de la zone, dans la foulée d’un élargissement hâtif et laxiste. Cette transformation formelle de l’Eurogroupe en formation ministérielle du Conseil conduirait, dès lors, à son insertion dans la «méthode décisionnelle Jean Monnet» (initiative législative de la Commission - décision de l’Eurogroupe, devenu formation du Conseil, et codécision du PE). b.- La présidence de l’Eurogroupe (désormais formation du Conseil), l’avons-nous déjà mentionné, assurée par un vice-président de la Commission, Haut Représentant pour les affaires monétaires, compléterait cette restructuration de rationalité économico-monétaire et de légitimité politique. En effet, si l’on s’attardait au profil «constitutionnel» de ce président, on constaterait que ses attributs de durée (cinq ans), d’autonomie constitutive et statutaire (en tant que commissaire) et de légitimité démocratique du fait de son approbation, avec l’ensemble du collège des commissaires, par le PE, conféreraient une valeur ajoutée à l’exercice optimal de ses importantes fonctions, rentrant, principalement, dans le champ du budget de la zone, des investissements dans la zone, de la rigueur budgétaire des États membres, de la coordination de l’ensemble des instruments financiers. c.- In fine, l’intervention du PE dans les champs de la zone euro (il s’agirait du PE existant -- en formation restreinte, soit avec les eurodéputés des pays membres de la zone --, plutôt que d’un second parlement, comme certains l’envisagent, pour éviter un morcellement institutionnel d’éclatement) nous paraîtrait essentielle. À notre avis, elle devrait relever de la sphère décisionnelle, de contrôle parlementaire et aussi d’œuvre législative, s’agissant dans ce second cas, de sa relation avec un Eurogroupe transformé, dans notre proposition, en formation spéciale du Conseil de l’Union et ainsi inséré dans le triangle législatif du système. 3° Une refondation de «noyau dur» dans une autre Europe, celle d’une géométrie variable, ou l’acceptation d’un «grand marché» ? a.- En guise d’épilégomènes, on constate, tout d’abord, que le discours politique pour «plus d’Europe» aborde, étrangement, la problématique de la refondation dans un esprit d’optimisme, voire d’euphorie de résultat, que nous nous permettons de juger excessif, eu égard aux réflexions qui précèdent. En effet, et pour nous limiter à deux positions qui se veulent directionnelles pour l’avenir de l’Union, aussi bien le président français Emmanuel Macron que le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker paraissent, dans leurs plus importants discours de 2017 (respectivement, Discours de la Sorbonne et Discours sur l’état de l’Union),résolus à promouvoir la progression des réformes de refondation-relance, quoique par des voies différentes (le premier dans une approche d’Union différenciée, à plusieurs vitesses, le second dans une progression avec tous les membres de l’Union), toujours dans le vaste cadre de l’UE, pourtant fortement hétérogène et asymétrique, et avec des partenaires souvent réticents à entreprendre une révision approfondie du système politico-institutionnel en place ou à accepter le principe du «noyau dur» (en dehors des coopérations renforcées et de certaines autres formules du genre). Pour notre part, au terme de cette démarche de conceptualisation et d’analyse critique de l’état actuel du discours politique de refondation, dominé par les propositions du président Macron, mais renvoyant, également, à d’autres acteurs nationaux et européens, dont le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker (plus hésitant dans le recours au concept de refondation), qui se sont penchés sur cette problématique, nous constatons qu’il s’agit davantage d’une relance par des projets ad hoc de politiques-actions de déploiement, dans les sphères prioritaires suggérées (sécurité intérieure, défense, nouvelles technologies, environnement, énergie, justice sociale, culture et savoir, etc.), que d’un réel approfondissement du système actuel de l’UE, par le renforcement-élargissement constitutionnel de ses compétences et de ses institutions de gouvernance. À cet égard, il devient, pour nous, évident que le caractère ambitieux des projets avancés est relié à la conditionnalité impérative d’un cadre politico-juridique de compétences et d’institutions à la capacité décisionnelle d’articuler et d’agréger avec succès les intérêts nationaux en présence. Or, ni l’UE dans son ensemble ni la zone euro actuelle ne disposent d’une telle assise systémique incontournable, la première étant en situation de crise de gouvernance et la seconde demeurant toujours dépendante d’échafaudages intergouvernementaux, sans rationalité décisionnelle, ni légitimité politique. Corrélativement, on constate aussi le manque d’enthousiasme et, parfois, l’hostilité pour l’amorce d’un processus de vraie refondation, qui passerait par la nécessaire révision d’approfondissement des traités: tabou pour les uns, piège politique pour les autres, «anathème» pour les europhobes de tout acabit, voici l’impasse qui condamne l’UE à l’immobilisme systémique et à l’enlisement dans le processus actuel d’érosion de sa gouvernance. b.- Face à cette incapacité structurelle et perceptuelle de refondation dans un Union à 28 (à 27, après le Brexit, et à plus de membres après la future adhésion des Balkans occidentaux), nous nous permettons, ici, une conclusion de débat «policy-oriented» : celle sur l’impératif de réaliser la refondation au sein d’un «noyau dur» de zone intégrative restreinte, acceptant, de la sorte, l’approche d’une UE à géométrie variable, celle qui ne voit l’espoir raisonné de refondation que dans une plus petite Europe, actuellement circonscrite dans une zone euro en quête d’approfondissement avant tout élargissement. Une telle avancée intégrative se doit de s’aligner sur quelques prérequis systémiques fondamentaux, soit : le parachèvement de l’eurozone sur le plan financier, bancaire et fiscal; sa restructuration politico-institutionnelle, faisant de l’Eurogroupe (l’avons-nous déjà évoqué) une formation (spéciale) du Conseil (affaires monétaires), avec un président stable (vice-président de la Commission/ Haut Représentant pour les affaires monétaires) et de durée (mandat de cinq ans renouvelable, s’agissant d’un membre de la Commission), une relation d’ordre législatif dans le triangle («Commission- Eurogroupe, devenu formation du Conseil-PE») et un contrôle parlementaire avec le PE en formation restreinte, celle des pays membres de la zone ; sa «protection», à la fois par un moratoire d’une dizaine d’années, avant de considérer de nouvelles adhésions, et par un mécanisme de suspension de participation (l’absence d’une telle clause a révélé, lors de la crise macro-économique grecque, le caractère dysfonctionnel du système, par l’impasse, alors, créée) pour les partenaires qui enfreindraient, en aval, les règles (anciennes et nouvelles à introduire) de la zone (critères de Maastricht, Pacte de stabilité et de Croissance, Pacte budgétaire européen et toute autre législation-réglementation afférente, présente et à développer). c.- En somme, une refondation de «noyau dur» permettrait, à ceux (États membres) qui «veulent politiquement et peuvent économiquement», d’aller plus loin dans leur intégration, sans restrictions de champ, ni possibilité de blocage par les autres partenaires, afin de pouvoir endiguer la dérive de la désintégration et protéger le projet intégratif européen, tel que défini par ses pères fondateurs et tel qu’exigé pour faire face aux défis sociétaux du présent siècle. Les autres suivront, si la refondation restreinte réussit et s’ils se mettent à niveau pour obtenir leur éligibilité d’admission ultérieure. In fine, ce débat nous permet de bien appréhender l’ampleur de l’enjeu sociétal : en cas d’échec de la refondation, notamment dans une formule restreinte de «noyau dur» (celle de l’ensemble de l’UE nous paraissant, tant sur le plan structurel qu’au niveau perceptuel, impossible pour les raisons déjà évoquées), la stagnation du processus intégratif dans sa phase actuelle de grand marché ne permettra pas à une Europe segmentée en grand nombre d’États-nation ,«travaillée» par les tendances souverainistes et europhobes et, de surcroît, d’une démographie vieillissante, de se mesurer, à moyen et à long terme, aux grandes puissances d’aujourd’hui et à celles émergentes de demain, dans cette économie globalisée et transnationalisée. Le refus, par souverainisme déclaré ou latent ou, encore, par euphorie excessive ou, tout simplement, par manque de vision, de se résoudre à ce choix de cadre intégratif restreint de refondation nous conduirait, croyons-nous, à la prédiction pessimiste qu’avançait Jean Monnet dans les moments difficiles de son aventure européenne vers l’intégration du Continent : «Certes, [disait-il], l’entreprise où nous sommes engagés pose des questions nombreuses. Mais la plupart de ces questions se poseraient en tout état de cause et se résoudraient d’elles-mêmes, dans le désordre et à notre détriment. Si nous ne faisons rien, le destin se chargera de régler contre nous nos difficultés actuelles» (Mémoires).