ÉDITORIAL*

*  Notre Éditorial puise ses problématiques dans l’actualité européenne, sans, toutefois, en fournir  un traitement descriptif et narratif circonstancié : il vous propose plutôt une analyse des données fondamentales qui la sous-tendent et des enseignements qui en découlent.

  Dans cette rubrique, nous plaçons nos Éditoriaux dans un ordre chronologique, en commençant toujours par le plus récent.

 

Éditorial no 2, 2012
Paru aussi, avec notre  autorisation, comme Chronique,  sur le site web 
www.fenetreeurope.com  ,  le  16  février  2012


Préférer une Union à  géométrie variable évolutive à  l’apraxie de l’unanimisme  ou à  l’utopie de l’accélération : corriger les déviations et dynamiser l’acquis communautaire

«Les hommes n'acceptent le changement que dans la nécessité et ils ne voient la nécessité que dans la crise» (Jean Monnet)

Le prolongement de la crise dans la zone euro suscite une  avalanche d’opinions libres et de positions politiques, notamment celles qui logent dans la presse écrite et sur la toile. Et si elles s’inscrivent  dans une démarche incontestablement légitime, souvent inspirante, toujours révélatrice de la place centrale qu’occupe l’Europe dans notre vie sociétale et son futur façonnement, elles sont, néanmoins, placées dans deux trajectoires parallèles, celles du réalisme et de l’idéalisme, au risque de  rater le rendez-vous de la synthèse, ou, pire, de sombrer dans la cacophonie des arguments controversés.

     Certes, l’impatience sociétale devant une crise, qui s’attaque, bien que de façon asymétrique, au bien-être de larges segments des populations européennes, est bien compréhensible et, même, saine, car elle interpelle, dans l’urgence, l’Europe, qui, depuis le traité de Rome s’est engagée -- et s’en est, du reste, bien tirée, dans l’après-guerre – à promouvoir le progrès économique et social de ses populations, et l’invite à réagir. Il n’en demeure pas moins  que les solutions au «problème» ne seront efficaces et durables si elles restent cantonnées entièrement – car, alors, nécessaires mais pas suffisantes  --  dans la problématique de la zone euro et plongées, de la sorte, dans l’aridité et les limites  du champ macro-économique, la technicité du financier-boursier-bancaire, la juridicité de l’institutionnel-décisionnel, les règles-mécanismes des contrôles budgétaires des États membres «déviants», dont certains, systématiquement en «infraction», doivent, une fois pour toutes, être sévèrement interpellés, au nom de leur obligation de respect des autres) : il ne faudrait pas s’y asphyxier, compromettre la nécessaire solidarité intereuropéenne,  oublier la finalité ultime du «voyage européen», celle d’une construction identitaire et politique, qui ne pourra se faire que dans l’harmonie, la prospérité généralisée, l’internationalisation maîtrisée, l’épanouissement sociétal dans la  conviction  d’un destin européen commun et pérenne.

     Mais, avant tout consensus  de solutions, c’est l’accord dans le diagnostic des causes plutôt que des manifestations de la crise,  qui s’impose, diagnostic qui irait ainsi au-delà des symptômes pour déceler une causalité profonde qui déborde les imperfections de la zone euro – sans, certes, les ignorer --, pour faire émerger des dérives du passé tout au long de la marche intégrative : plutôt qu’une fuite en avant ou des remèdes sectoriels, c’est la correction de la trajectoire, en déviation depuis assez longtemps. Il s’agira, dès lors, dans ce qui suit, d’identifier quelques  virages ratés dans le parcours intégratifs, principaux facteurs essentiels de la crise intégrative globale de l’Union.

     1° Les insuffisances et cacophonies des réformes institutionnelles hypothèquent la réussite du projet européen et le privent, aujourd’hui, dans la crise, d’importants leviers de rebondissement. En effet, au fil des divers exercices «constitutionnels», surtout depuis les années quatre-vingt-dix à nos jours, l’Europe s’est dotée de structures antinomiques et a ainsi «raté la marche», celle d’une gouvernance politique cohérente et, nécessairement, supranationale : a.  le renforcement de  la Commission, depuis le traité de Maastricht, et de son président, depuis les traités d’Amsterdam, et de Nice, a été, en partie, dilué dans l’intergouvernementalisme galopant du traité de Lisbonne, avec un Conseil européen aux pouvoirs constitutionnels et aussi hautement gouvernementaux et  un haut représentant-supercommissaire pour les affaires étrangères et de sécurité, qui éloignent de notre champ de vision  la gouvernance supranationale et condamnent la Commission, déjà politisée ( dans, aujourd’hui, un crescendo de politisation, avec   24 de ses membres au passé politique fort prononcé), à des rôles réactifs; b. la recherche d’un leadership cohérent, à l’interne et à l’international, a débouché, on ne sait pas par quel talent de prestidigitateur, lors de la Convention sur l’avenir de l’Europe, à une cohabitation de quatre présidents (et un cinquième annoncé), ceux de la Commission, du Conseil européen, du Conseil des ministres, de sa formation spécialisée de  Conseil des affaires étrangères et, maintenant, du président annoncé des sommets de la zone euro; c. quant au Parlement européen, promu dans ces fonctions de législateur, il observe que le «cordon ombilical»,  qui le liait jadis aux parlements nationaux et fut coupé depuis son élection au suffrage universel direct, s’est quelque peu rétabli avec l’entrée, dans le contrôle du respect de la règle de subsidiarité, des parlements nationaux, sans cesse en quête  de nouveaux rôles et de réinsertion  dans le système politico-institutionnel de l’Union.

     2° Le choix de découplage, en 1992, dans le tandem optimal «union monétaire-union économique», découplage, aujourd’hui, souvent regretté (mêmes par ces architectes)  et, depuis, le laxisme dans le contrôle du respect des critères d’UEM du traité de Maastricht expliquent, en grande partie, l’actuel climat délétère, en matière macro-économique au  sein de la zone euro. En effet, vu ledit découplage, l’on avait beaucoup misé sur les critères de Maastricht comme  balises de discipline  dans la planification-gestion des finances publiques des États membres. Et pourtant, de grands  (aujourd’hui, dans la crise, gardiens de l’orthodoxie budgétaire) et de petits pays en ont dévié à plusieurs reprises (certains systématiquement), tandis qu’au moins un des pays est rentré dans la zone euro avec des données  que l’on considère, depuis,  statistiquement non-valides  et qui n’ont pas pu  être alors systématiquement vérifiés, sans du reste, l’application consécutive de sanctions,  prévues par le traité pour un «retour à la normale», Or, malgré ce laxisme et incurie de contrôle, toutes les instances de la gouvernance de l’Union, comme aussi des dirigeants d’États membre critiquent, aujourd’hui,  l’indiscipline des PIIGS , la Grèce en étant, et légitimement, montrée du doigt, surtout pour son refus de reconnaître, réellement, le besoin, impératif et  urgent, d’une profonde réforme de son système étatique, politique, économique, macro- et micro-économique, voire sociétal.

     3° Les élargissements hâtifs, massifs et, généralement, laxistes, de l’Union européenne et de la zone euro, combinés aux deux catégories de défaillances que nous venons d’exposer, ont compromis la marche régulière de l’intégration économique et celle aussi monétaire. Car, en effet, on savait que des pays du Sud européen, comme aussi ceux du Centre et de l’Est, pays libérés de la tutelle  du régime soviétique, ne répondaient pas aux critères (notamment économiques) de Copenhague d’adhésion et avaient besoin d’un temps important de rodage, si bien pour leur entrée dans la CE/UE que, pour certains d’entre eux, pour  leur participation à la zone euro. Au niveau de la zone euro, la conformité aux critères de Maastricht  devrait, au-delà de leur lettre et eu égard à leur esprit, être, à l’époque, observée sur une période de plusieurs années, à la fois pour vérifier leur permanence et stabilité que pour  permettre aux pays candidats d’acquérir grâce, entre autres (et pas uniquement) à  leur monnaie nationale,  une compétitivité, d’abord commerciale, et, ensuite, plus largement économique (profitant, entretemps, d’un régime d’association, dans un schéma de cercles concentriques). D’ailleurs, en dehors de cette dimension de «stress» économique dû à ce type d’élargissements et de participations à la zone euro, il y a aussi les dégâts de paralysies, dus à l’ entrée de dirigeants eurosceptiques, parfois europhobes, à l’existence de nombreux cycles politiques (élections nationales et sous nationales, législatives et, dans nombre de cas, présidentielles) interférant avec les cycles économiques nationaux et  celui de l’Union européenne et de son projet économique et  monétaire, voire aussi politique.

     C’est pourquoi le «traité pour la stabilité, la coordination et la gouvernance», indépendamment de ses mérites et carences intrinsèques (économiques et juridico-institutionnels) est une tentative, souhaitons-le  réussie, d’y  accueillir ceux de la zone euro et les autres qui accepteraient ces règles du jeu (malheureusement édulcorées, depuis les premières annonces du couple-franco-allemand), et de mieux contrôler, par la suite, leur comportement afférent, avec des sanctions qui pousseraient, les «récalcitrants» vers l’antichambre du  retrait.

    Dans cette urgence d’agir, que le débat des analystes et des décideurs puisse donc porter sur la correction de ces dérapages-déviations, avant de se livrer, par une fuite en avant, sans chances de réussite, à  un exercice d’échafaudage de schémas maximalistes (fédéralisme institutionnel et économique) ou des formules minimalistes d’intergouvernementalisme, celles d’un retour à l’Europe des États, dont les Européens ont connu les dégâts sociétaux, suite à  deux grandes guerres meurtrières, deux fois dans la même moitié de siècle, à un protectionnisme dévastateur, à des  conflits régionaux et ethniques, une  fragmentation de la voix du Continent sur la scène internationale, les mettant sur  pente glissante du déclin.

     En somme, le temps est arrivé pour sortir de la recherche de l’unanimisme et de l’illusion d’un cadre pour tous, qui conduit inexorablement à l’Europe à la carte et, à terme,  à la dilution de l’Union dans une zone de libre-échange. S’agissant, plus spécifiquement de la zone euro, au sein d’une Union, il est impératif d’accepter, loin des orthodoxies philosophiques intégratives, qu’elle «rattrape» les erreurs passées d’élargissement  et qu’elle puisse se réformer, dans une géométrie variable, avec ceux qui «veulent et peuvent»  et sans ceux qui «veulent mais ne peuvent pas », ni ceux qui «peuvent mais ne veulent pas». 

Éditorial no 1, janvier-février 2012

Paru aussi,  avec notre autorisation, en version abrégée, comme Chronique, sur le site web   www.fenetreeurope.com,  le 30 novembre  2011.

 

La crise dans la zone euro : vers une troisième voie,
entre les errements irréalistes  et l’apraxie de l’impuissance

 

I.- Un diagnostic confus, hypothéqué par une appréhension différenciée, parfois erronée, de la réalité  et/ou par des prescriptions aux orientations philosophico-politiques opposées

     Les observateurs et analystes font souvent l’amalgame entre « crise de la zone euro» et «crise de l’euro». En effet, s’il est vrai qu’une crise prolongée de la zone euro  aura un impact sur la monnaie unique (taux de change, fluctuations déstabilisatrices, niveau de réserves et de statut de monnaie  internationale, etc.), il n’en demeure pas moins que, à date, et malgré le prolongement de la crise dans la zone, l’euro résiste bien, dans l’ensemble, et le souci commun est de le consolider sur le moyen et le long terme.

     Aussi, serait-il plus exact, conceptuellement et aussi en termes empiriques, plutôt que de parler d’une  crise de l’euro, de se référer à la crise de la zone euro, ou, plus précisément, de la crise dans la zone euro. Car, cette tempête, qui n’est, certes, pas sans rapport avec la crise économique et financière internationale, fut cristallisée-accentuée, d’une part,  par les violations, de la part de certains pays, dits du Sud (même si l’Irlande ne loge pas sous la même enseigne géographique), des critères  macro-économiques établis par le traité de Maastricht et repris par le Pacte de Stabilité et de cohésion (ci-après : le Pacte), en particulier, mais pas exclusivement, au niveau du déficit budgétaire et de la dette internationale de ces pays (la crise de l’ Irlande étant aussi tributaire des politiques du système bancaire), et, d’autre part, par l’absence de mise en œuvre de sanctions, voire de leur renforcement, au niveau de l’Union européenne, pouvant les ramener dans les paramètres du traité et de l’orthodoxie macro-économique. Notons, au passage, que ces violations ont été tolérées, voire pratiquées, par d’importants  membres du système, entre autres la France et l’Allemagne, qui, aujourd’hui, s’érigent  contre ce vent de laxisme macro-économique venant du Sud.

     Certes, et sans refaire le débat du temps de la préparation du traité de Maastricht, d’aucuns avaient  bien soulevé, à l’époque, la question du meilleur ordre de préséance entre union monétaire et union économique. Mais, l’urgence de doter le marché unique de son complément logique, la monnaie unique, et  de relancer l’intégration européenne, par l’adoption  de l’euro (l’impact intégratif de la monnaie unique nous paraît, aujourd’hui, incontestable), sans attendre l’accomplissement préalable du long parcours vers une union économique, a conduit, alors, à la préséance de l’union monétaire, balisée  par et appuyée sur une discipline macro-économique (nous renvoyons ici aux critères de Maastricht et au Pacte), dans un cadre de discipline macro-économique qui n’a, toutefois, pas «eu des dents», en termes d’automaticité de sanctions, la sorte de «soft law», en la matière, s’étant avérée inefficace, ceci d’autant plus que l’on avait, par le passé, à les appliquer à d’importants  pays de l’Union  (pensons, notamment,  à la France et à l’Allemagne), qui dérogeaient à l’orthodoxie des critères et mettaient les institutions européennes dans une inconfortable position  de censeur, peu enclin à sévir dans ce contexte, ceci d’autant plus que les hésitations de la Commission allaient de pair avec les réticences du Conseil.

    En somme, n’eussent été les mauvaises politiques internes de certains pays membres surendettés,  nous ne serions pas, aujourd’hui, en train de discuter de la crise dans la zone euro ou, tout au moins, d’une crise d’une telle ampleur et profondeur. Et nous faisons ici allusion, parlant de ces pays,  à l’incurie de leurs   dirigeants politiques, à leurs  fragilités sociétales, à leurs politiques laxistes, voire délétères, de finances publiques, à leurs carences de compétitivité, exacerbées par la mondialisation et la concurrence de puissances économiques émergentes, notamment  aux coûts de production plus bas, à leur méfiance vis-à-vis de l’État et de ses besoins de recettes fiscales, à leurs pratiques de consommation effrénée et sans égard à leur capacité de soutenir le rythme dans le long terme, pratiques devenues l’idéologie sociétale, à leurs déficits de cohésion sociale. Certes, sur un plan international, la crise déclenchée par le découplage croissant de l’économie réelle de celle financière,  les  graves laxismes-défaillances des institutions boursières et bancaires, les erreurs de politiques, notamment  aux États-Unis, ont inscrit au tableau de la crise des paramètres extérieurs non négligeables.

     Curieusement, cependant, aujourd’hui, par un raisonnement cyclique, qui frôle l’absurde et  qui nous laisse dubitatif, d’importants segments des  populations  des pays membres en crise,  comme de la Grèce, s’indignent, voire s’opposent  à l’impératif processus d’aggiornamento de leur système  économique (établissement de règles de rigueur en politiques macro-économiques et d’équilibre budgétaire, de rétrécissement-modernisation de l’Administration publique, de restructuration de l’économie, avec des réformes structurelles et une compétitivité accrue,  à l’aide, notamment, d’un système d’ éducation innovante et de NTIC performantes) et à son extension dans les sphères  du système politique et, plus largement, sociétal; ils dissimulent même le fait  que la complicité clientéliste entre gouvernants et gouvernés leur  a permis, pendant des décennies, de se servir allégrement et des fonds publics nationaux et des aides communautaires; ils réclament, même, au chapitre d’une solidarité en sens unique, plus d’injections de fonds de leurs partenaires,   au point de mettre, aujourd’hui, sans grands remords et sentiment de culpabilité,  ni même regrets, en péril la zone euro et les pays qui ont su, non sans sacrifices sociétaux, adopter les bonnes politiques macro-économiques et de restructuration, en se conformant à la fois aux critères de Maastricht et du Pacte et aux exigences d’une plus grande compétitivité.

 

II.- La cacophonie des solutions : entre le rêve et la réalité

     Devant cette crise dans la zone euro, ainsi définie, nous  identifierons, dans ce qui suit, trois types  de solutions, émergeant du discours politique, économique et social, des gouvernants et des gouvernés, d’une part, des analyses des spécialistes, d’autre part. Elles sont, forcément  cacophoniques, antinomiques, antagoniques, «bousculées» qu’elles se trouvent dans l’acuité de la crise et l’hétérogénéité des acteurs, et  évoluent dans un continuum allant de l’idéalisme ou du manque de discernement  au réalisme, avec, quelques fois, des tentatives de synthèse.

      Au niveau des acteurs, plus spécifiquement, on enregistre une multitude de niveaux (régionaux, nationaux, européens, étrangers, internationaux, en provenance du secteur  public et privé) et d’une vaste palette de motivations, intérêts, arrière-pensées. Quant à la voix de l’Union européenne elle-même, elle reflète sa propre segmentation, avec sa polyarchie de présidents (président de la Commission, président du Conseil européen, président du Conseil (présidence tournante),  président de l’Eurogroupe, président des Sommets de la zone euro (à la suite d’une décision du  Conseil européen du 27 octobre 2011), président du Conseil des affaires étrangères (le Haut représentant de l’UE) et sa multipolarité institutionnelle et de cadres de fonctionnement (Conseil européen, Conseil, Commission, Parlement européen, Banque centrale européenne, Eurogroupe, Sommet de la zone euro, pour ne se limiter qu’aux principales instances impliquées dans ce débat sur la  crise dans la zone euro).

      1° La première approche de solutions, qui souffre, sur le plan européen, d’un manque de rationalité économique, d’assises politiques, et plus largement sociétales, de socle identitaire de soutien, est celle de la solidarité sans la responsabilité et sans le changement, mise de l’avant, essentiellement, par  les États membres qui ont accumulé d’importants déficits  et dettes, provoquant leur «décote» et menaçant leur faillite ou, encore, pour certains d’entre eux, qui craignent de s’y plonger, par leur incapacité de réformes structurelles et de maîtrise de leurs finances publiques ainsi que par leur déficit de consensus politique et de cohésion sociétale. Elle prône la mutualisation des dettes nationales, notamment, par des interventions  de la BCE, par le lancement d’un système d’ euro-obligations, par une augmentation considérable des fonds mis à la disposition du  FESF et, par la suite, du MES. Ils espèrent rassurer les marchés par la «mutualisation des dettes», plutôt que par l’assainissement de leurs finances publiques et économies. Et pourtant, comme le soulignait pertinemment le Commissaire Barnier, «aujourd’hui,la question n’est pas de faire des dettes supplémentaires, même en commun; la question est de réduire notre endettement, de réduire nos déficits» et, ajouterions-nous, d’assurer la compétitivité économique.

      Les faiblesses de pareille approche sont évidentes et leur énumération sélective, par ordre d’importance, nous donnerait l’argumentaire de leur rejet qui suit.

     a.- Loin de ramener l’assainissement macro-économique requis, elle encouragerait le laxisme des pays qui ont déjà fait preuve de déliquescence, leur permettant de puiser dans les fonds communs à disposition et de continuer à clamer une solidarité communautaire, sans aucun incitatif de réformes sérieuses; bien au contraire, elle prolongerait le mal sociétal dont ils souffrent et, au-delà, et en rétroaction, elle entraînerait la déstabilisation des pays, pourvoyeurs d’aide. Il s’agirait, en somme,  d’une solidarité à sens unique, en l’absence de conséquences pour les pays en infraction macro-économique et de contrôle européen de leur politiques afférentes (accompagnée, en revanche, de contrôle et de sanctions, cette solidarité serait envisageable, voire, éventuellement, – si les pays aidés acceptent de mettre de l’ordre dans leur système économique, politique et social –, l’élément du dispositif d’une vraie sortie de la crise,  comme nous le verrons, infra, 3°, dans le cadre d’une troisième approche de solution).

     b.- Elle se heurte à l’opposition, certes, prévisible et légitime, des pays qui respectent les critères de Maastricht et le Pacte et  ne souhaitent pas  transférer à leurs populations le fardeau de telles interventions : leurs dirigeants prennent la juste mesure du coût politique d’une telle expression de solidarité à sens unique et les populations restent réfractaires à leur alourdissement fiscal, qui en découlerait forcément. À cet égard, des sondages d’opinion et des prises de position de dirigeants et institutions des pays dits «vertueux», sur le plan des politiques macro-économiques et des réformes structurelles,  laissent peu de doutes sur le caractère dysfonctionnel  et indésirable d’une telle approche.

     c.- Sur le plan de la légitimité d’un tel schéma de «solidarité» et en l’absence d’institutions centrales (fédérales) démocratiques, un profond déficit démocratique s’en produirait. C’est ainsi que des institutions nationales (gouvernements de plusieurs pays) s’y opposent et qu’une Cour constitutionnelle (celle de Karlsruhe) a insisté, en septembre 2011,  sur le besoin de négocier et conclure des mesures renflouant les fonds de solidarité, destinés à l’aide  de pays surendettés de la zone euro, uniquement après approbation  du parlement national.

     2° Se saisissant de la crise dans la zone euro et du débat sur la gouvernance européenne, le courant fédéraliste y voit une «fenêtre d’opportunité»( «window of opportunity») et propose la fédéralisation de l’Union, ce qui permettrait de prévoir des méthodes  de transferts fédéraux de solidarité vers les unités fédérées – voir le fameux système de péréquation canadienne --, si elles sont fortement endettées, comme aussi l’établissement une union économique (politiques budgétaires, fiscales, industrielles, énergétiques etc.), ce complément nécessaire de l’union monétaire, qui n’a pas pu être son préalable lors du traité de Maastricht ou d’une création concomitante des deux). On réglerait, également, de la sorte, la question du  déficit démocratique, les décisions économiques et interventions en faveur des unités fédérées étant alors adoptées au sein d’un Parlement fédéral. Enfin, le degré d’efficacité-cohésion-rapidité de telles politiques et interventions en faveur des unités membres serait bien plus élevé, du fait de l’existence d’institutions centrales intégrées et fortes, que dans l’actuelle Union européenne, d’un parlementarisme elliptique, d’un système constitutionnel mixte, alliant, difficilement,  supranationalité et intergouvernementalisme, d’un déficit démocratique, certes, progressivement, en réduction, mais toujours  présent, selon le niveau institutionnel.

    Cela dit, la création d’un système fédéral, contrairement aux affirmations avancées, tout en permettant, notamment par un système de péréquation, des transferts de fonds du système central aux unités fédérées (transferts, du reste, pas toujours, ni éternellement, assurés, si le système juridico-constitutionnel en souhaite autrement), n’établirait  pas automatiquement et  nécessairement un contrôle budgétaire sur les unités fédérées, comme l’indique, par exemple, le cas du système canadien (à moins de disposer de dispositions constitutionnelles  et de législations fédérales et fédérées d’équilibre budgétaire au  niveau des unités fédérées). En revanche, elle permettrait toutes les politiques communes d’une union économique, créant ainsi des assises plus solides pour l’union monétaire (notons  que, du fait d’avoir autant de systèmes fédéraux que d’États fédéraux, il ne serait pas certain que tous les espoirs des fédéralistes européens pour une intégration économique, thérapeutique de la crise actuelle,  seraient  nécessairement réalisés).

     En tout état de cause, la principale faiblesse de la solution fédéraliste  proposée réside dans la réalité européenne, elle-même : dans l’Union des Vingt-sept, la volonté de fédéralisation est bien faible, aujourd’hui,  pour que l’option entre dans le champ du réalisme. Pour preuve, l’évolution de la Communauté européenne et de l’Union européenne dans  un sens  plutôt opposé, dans la présente décennie, soit : le rejet du traité établissant une Constitution pour l’Europe (même de ses symboles d’inspiration  étatique ou des termes y renvoyant, tels que «loi» et «loi-cadre»; l’évolution institutionnelle-constitutionnelle de l’Europe, surtout depuis le traité d’Amsterdam, de jure et de facto, vers plus d’intergouvernementalisme (création d’un second pôle intregouvernemental de gouvernance, celui du Conseil européen; érosion des rôles de la Commission – par exemple, exercice de l’initiative législative, souvent hétérophote, la Commission étant invitée par le Conseil européen, le Conseil, la présidence tournante ou le PE à introduire des propositions législatives orientées-esquissées d’avance); apraxie de la Commission devant les contraintes du principe de subsidiarité; création d’un super-commissaire (le Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité), imposé à la Commission; établissement d’une fonction de président stable et de durée du Conseil européen, potentiellement  en situation d’antagonisme avec le président de la Commission; montée des rôles directionnels de certains pays membres, agissant seuls (Allemagne) ou en tandem(couple franco-allemand); éloignement de la méthode communautaire dans les grandes questions de gouvernance économique (la lecture attentive des décisions adoptées en Conseil européen, les 24-25 mars 2011, et des autres mesures annoncées dans la foulée, sur le Pacte pour l'euro plus; coordination renforcée des politiques économiques pour la compétitivité et la convergence ainsi que sur les modalités d’établissement et de fonctionnement du Mécanisme européen de stabilité(MES), révèle l’orientation et la charpente de structuration intergouvernementale de cette nouvelle Europe économique et monétaire en devenir, sous l’impulsion directionnelle du Conseil européen); absence de progrès significatif  dans la construction d’une identité européenne.

     Notons, toutefois, que le recours, comme ultime remède, au schéma des «cercles concentriques», avec une zone euro en dynamique de fédéralisation, ne sera  pas à exclure totalement de l’horizon du moyen  terme, si, certes, la rationalité prévaut au niveau des membres de la zone, la crise ne les désintègre dans l’intervalle critique et l’ensemble des membres de l’Union l’acceptent, condition  sine qua non pour protéger le cercle extérieur du marché unique, socle nécessaire d’une enveloppe protectrice du cercle de la zone euro.

     3° In fine, il y a une approche pragmatique et de synthèse que nous privilégions, tout au moins dans le court et le moyen terme, conservant ainsi intacts nos espoirs de fédéralisation de l’ensemble de l’Union, par étapes et dans le long terme : c’est la troisième voie, qui mériterait à être explorée, voire poursuivie, avec conséquence, persévérance, détermination, vigueur. On y trouverait  certains aspects du tout récent plan d’action de la Commission, présentée par son président Barroso, le 23 novembre 2011.

     Elle représenterait un saut qualitatif vers un  système qui serait en deçà du gouvernement fédéral, tout en étant au-delà du profil intergouvernemental actuel, en matière économique, soit une gouvernance de fédéralisme elliptique, mais évolutif, dynamisant les forces de «spill-over» de fédéralisation, dans le long terme (fédéralisation globale de l’UE ou, ce qui paraîtrait plus probable, de la zone euro).

     a.-  Sur le plan institutionnel, certaines réformes, inscrites dans diverses ardoises d’acteurs, pourraient constituer un premier socle de gouvernance de consolidation de la zone euro et de facilitation de l’efficacité-cohérence-rapidité des décisions  de l’Union y afférant : l’élection du président de la Commission au suffrage universel (voir la récente relance de cette proposition devant les membres de la CDU, en Allemagne – par le passé, le même parti avait préconisé des formes de fédéralisation de la Communauté européenne, sans être suivi, notamment, par la France, tandis que le Ministre d’alors, dans le gouvernement Schröder, Joschka Fischer avait, également en vain, essayé de convaincre ses partenaires français d’endosser un tel processus), tremplin de légitimité, pouvant lui permettre d’obtenir un  cumul des fonctions de président du Conseil européen et de président  du Sommet de la zone euro; révision des traités, en vue de l’établissement d’un système  plus contraignant de respect des critères de Maastricht et du Pacte, notamment par la possibilité d’un droit de regard de la Commission, en amont des procédures budgétaires nationales, et de contrôle plus serré des pays en crise macro-économique (le Protocole no 14, rattaché au traité de Lisbonne, pourrait déjà permettre une plus grande intégration dans le domaine des politiques de finances publiques de la zone euro); création d’un  Ministre européen de l’Économie et des Finances, selon une procédure et un régime analogues à ceux en vigueur pour  le  Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

     b.- On peut aussi penser à une plus grande harmonisation des législations-politiques dans les domaines de la fiscalité, comme aussi dans le champ  des  politiques  industrielles, énergétiques et sociales, combinée à une taxe sur les transactions financières et un contrôle rigoureux des marchés financiers.

     c.- La transformation des FESF - MES en vrai Fonds monétaire européen, sans, par ailleurs, modifier la vocation et l’indépendance de la BCE, représente, également, un important ingrédient de l’approche.

     d.- On suggère aussi l’obligation des États  membres de la zone d’inscrire une règle d’équilibre budgétaire dans leur Constitution ou législation.

     e.- Il y a aussi l’établissement d’un  régime de sanctions à l’égard des États qui violent les critères de Maastricht et le Pacte. Elles seraient consécutives à une nouvelle forme de  recours en manquement des États devant la Cour de Justice de l’UE et à une condamnation, accompagnée de pénalités pécuniaires.

     f.- On introduirait aussi (c’est notre suggestion) un régime de contrôle politique et de sanctions analogue à celui de l’article 7 TUE. À cet égard, l’État qui violerait lesdits critères de Maastricht  et le  Pacte pourrait être suspendu de  certains de ses  droits découlant de l'application des traités, y compris le droit de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil.

Panayotis Soldatos

Prochain rendez-vous Éditorial en mars-avril 2012(no 2)



Éditorial no 5, novembre  2011

Paru aussi,  avec l’autorisation de l’auteur, comme Chronique, sur le site web   www.fenetreeurope.com le 8 novembre 2011.


PROTÉGER L'INITIATIVE LÉGISLATIVE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE *
 
A.- L’initiative législative de la Commission, une  audacieuse innovation  de rationalité et un acte de choix politique

     À un moment où des voix s’élèvent pour défendre, devant la profonde crise de la zone euro, l’impératif de fédéralisation du système, il convient de prendre la mesure de cette ambition, du reste légitime et, à terme, salutaire, pour réaliser,  notamment à la lumière de la régression institutionnelle de la construction européenne, la distance du rêve et s’atteler, plutôt et en priorité, à la tâche d’endiguer-redresser l’érosion de la supranationalité,  avant même de penser à un tel  approfondissement constitutionnel. Aussi, notre propos tentera-t-il  d’illustrer un des volets essentiels de cette régression, celui de la «décote» de l’initiative législative de la Commission, qui risque de s’aggraver en cas de gouvernance économique découplée de la méthode communautaire.

      1° L’examen de la courbe de l’exercice de l’initiative législative de la Commission européenne s’inscrit dans la plus vaste problématique de la gouvernance européenne, voire de l’évolution  intégrative et, plus largement sociétale, de la construction européenne : cette fonction centrale du Collège des commissaires, appuyée sur leur indépendance et compétence, s’est, à l’origine,  voulue le garant d’une meilleure législation et le moteur d’un processus d’intégration sans cesse plus avancée.En effet, l’attribution  à la Commission du quasi-monopole de l’initiative législative fut une audacieuse innovation  de rationalité et un acte de  choix politique, articulée à la méthode communautaire, appelée aussi «méthode Jean Monnet» : elle représenta  le fer de lance du processus d’intégration européenne,  dans ses  objectifs  de départ et ses  finalités intégratives ultérieures.

     2° Malheureusement,  l’accentuation des pressions des forces d’intergouvernementalisation  du système de la Communauté  européenne et, aujourd’hui, de l’Union, surtout dans le contexte actuel de la recherche d’une gouvernance économique,  nous révèle  une cascade de phénomènes d’érosion des rôles de la Commission, celui de l’exercice de l’initiative législative en étant sérieusement affecté. Aussi, s’en dégagea-t- il, au fil des décennies et jusqu’à nos jours,   une courbe descendante, tant  au niveau institutionnel, celui de la méthode communautaire,  que sur le plan de l’ambition institutionnelle  plus vaste de la Commission dans le projet de construction européenne. Et si le traité de Lisbonne a pu reconfirmer, par une disposition épigrammatique, le monopole de l’initiative de la Commission (art. 17, par.2 TUE), la courbe de son érosion n’est nullement redressée et l’effectivité de son exercice demeure réduite et fragile. Ce phénomène d’érosion est, évidemment, le révélateur de  mutations dans les rapports de force entre la Commission et les autres institutions communautaires, et, en particulier, entre les institutions supranationales et celles intergouvernementales du système.

     3° Il est bien  établi que l’amorce de ce processus d’érosion se situe au moment de la crise européenne  de 1965, provoqué par la France, dans une  attaque frontale et massive de la «méthode communautaire» et de sa pierre angulaire, la Commission supranationale, avec ses pouvoirs substantiels, dont le quasi-monopole de l’initiative législative. Dans la foulée, la politisation progressive du Collège des commissaires et l’imposition, par le Compromis de Luxembourg, d’un  de facto veto ont affaibli, pendant longtemps, la nature supranationale (intérêt communautaire, d’un dénominateur commun élevé)  de la proposition  de la Commission, soucieuse, désormais, de rencontrer le consensus du Conseil.

B.-  Les principales manifestations du  processus d’érosion dans  l’exercice de l’initiative législative de la Commission

    1° Les «injonctions- interventions» des autres institutions : «l’initiative de l’initiative» 

   Nombreux sont les indices, fondés sur une observation systématique du processus législatif au sein  de la CE/UE, qui alimentent la thèse d’une mouvance de substitution, en matière de genèse de propositions législatives, d’autres institutions  communautaires étant à leur origine, avec  la Commission se cantonnant souvent à leur formulation  de relais.

     Ainsi que le soulignait le commissaire Michel Barnier « en réalité, la Commission ne légifère de sa propre initiative que dans 10% des cas. Pour le reste, elle agit surtout à la demande des États membres [en  Conseil européen ou en Conseil, avec  aussi ses présidences semestrielles] ou du Parlement» (affirmation rapportée dans  le Bulletin quotidien Europe, du  14 septembre 2002, p. 4).

     À ce même propos, le Parlement européen, enregistrant  cette érosion par «l’initiative de l’initiative», regrette, par exemple, dans sa résolution du 5 décembre 2002, portant sur le programme législatif et le programme de travail du Collège en 2003, le fait  «que la Commission ait décrit son programme de travail comme une simple contribution au programme opérationnel annuel du Conseil, alors qu’il est essentiel que le programme de travail soit élaboré et présenté d’une manière totalement cohérente avec le droit de la Commission de proposer des mesures législatives».

     De façon opérationnelle, les principales «invitations à agir» (ici, à introduire un acte législatif) proviennent des autres institutions communautaires et, notamment, du Conseil et de sa présidence semestrielle, du Conseil européen et du Parlement européen. Le Conseil, dans le cadre de l’opérationnalisation  de son  programme annuel ainsi que dans  ses diverses résolutions périodiques d’orientation de l’action communautaire,  énonce des souhaits de menu législatif. Il en va de même, avec les invitations lancées par les  présidences semestrielles, à l’occasion de leurs   énoncés programmatiques, en début de mandat, pour des initiatives législatives de la Commission. Quant au Conseil européen, ses invitations, à l’adresse de  la Commission, à  prendre des initiatives législatives, s’appuient sur sa mission de «donner à l’Union les impulsions nécessaires à son développement» et d’en définir «les orientations et les priorités politiques générales » (article 15, par 1er  TUE). À côté de ces interventions pressantes d’institutions intergouvernementales aux sensibilités nationales, il y a les invitations du PE (art. 225 TFUE et accord-cadre entre la Commission et le PE, de juillet 2000, — renouvelé-révisé  en 2010) pour la présentation d’une « proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l'élaboration d'un acte de l’Union pour la mise en œuvre du présent traité»; provenant, toutefois, d’une institution également supranationale, elles  menacent  moins  la cohérence communautaire de la législation.

    2° Le  principe de subsidiarité et son contrôle par les parlements nationaux

     En vertu du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité,  rattaché au traité de Lisbonne, les parlements nationaux exercent un contrôle serré sur les initiatives législatives de la Commission et leur conformité au principe de subsidiarité, conduisant à un alourdissement du processus législatif, à des hésitations du Collège des commissaires, voire à une diminution de l’«activisme» législatif que nous lui connaissions par le passé.

    Pire encore, les propositions de la Commission  courent le risque d’une sorte de «mort au feuilleton». En effet, dans le cadre d’un tel contrôle, les avis motivés d’opposition (pour non-respect du principe de subsidiarité) d’une majorité simple  des voix attribuées  aux parlements nationaux, qui oblige la Commission de revoir son texte et, en cas de son maintien, de le justifier par un avis motivé,  peuvent même conduire  à l’abandon de la proposition législative, si,  en vertu  d’une majorité   de 55%  des membres du Conseil ou d’une majorité des suffrages exprimés au PE, le législateur estime qu’elle n’est pas conforme au principe de subsidiarité (article 7, par. 3, point b) du Protocole).

     3° L’«autocensure» dans l’exercice de l’initiative législative de la Commission

     a.- Une Déclaration rattachée au traité de Lisbonne,  a repris l’idée de base du Compromis de Ioannina (calcul  spécial  de la  minorité de blocage, dans le sens d’un abaissement  de son seuil) pour recourir, de façon consécutive, à une formule de veto suspensif (mais collectif), qui rappelle quelque peu le Compromis  de Luxembourg. Ceci implique, au niveau de l’initiative législative de la Commission, une autocensure sur le plan du contenu de ses propositions législatives, en reprenant, le cas échéant, une  proposition pour l’adapter aux besoins d’un consensus en Conseil, à la suite d’un tel blocage.

      b.- L’application à la proposition d’acte législatif  des tests  de subsidiarité, avec leur degré  d’incertitude sur le plan des critères à considérer (« dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas âtre atteintes de manière suffisante par les États membres…, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au  niveau de l’Union»)(art. 5, par. 3 TUE), est  une démarche délicate et peut, dans bien  des cas d’incertitudes d’évaluation de ces critères, conduire Commission  à l’ autocensure, ceci d’autant plus qu’elle anticipe, avec appréhension,  la cascade de tests de subsidiarité  des autres branches du législatif, soit du Conseil et du Parlement européen, ainsi que le contrôle des parlements nationaux. Et la pratique, qui connaît une réduction  du  nombre d’initiatives législatives de la Commission, confirme cette nouvelle situation  post-Maastricht.

     c.- Une certaine résignation de la Commission devant diverses réactions du Conseil face à ses propositions législatives est, également, présente. À cet égard, le Collège hésite à exercer «des retraits politiques de ses propositions pour cause de dénaturation» et s’oppose, «de plus en plus rarement, à des décisions majoritaires au sein du Conseil, même si celles-ci ne répondent pas entièrement aux objectifs de sa proposition initiale: en fait, l’accord possible du co-législateur est devenu de plus en plus l’exigence prioritaire de la Commission, fût-ce au détriment du niveau d’ambition de sa proposition » (P.PONZANO, Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique, p. 6).

    d.-  Nous incluons dans cette attitude d’autocensure, la diminution constante des initiatives législatives de  la Commission, dans le contexte des procédures  de « meilleure  et plus intelligente législation». En effet, de  longues et circonstanciées consultations des parties intéressées,  avec des risques d’alourdissements  bureaucratiques, de retards dommageables et de perte de momentum,  de surcharge de l’Administration de Bruxelles, de délais  d’enlisement sous les poids des intérêts controversés, des études d’impact  d’une éventuelle proposition d’acte communautaire créent un  environnement de lourdeur dans l’éclosion  de l’initiative législative  qui, tout en recherchant une plus grande transparence et démocratisation du processus, s’aventure souvent dans les méandres des intérêts particuliers et du concassage des vues, pour perdre l’horizon de l’intérêt général et la capacité d’arbitrage de synthèse,  à un moment où la constellation   des situations  nationales, sous-nationales et sectorielles révèle une réalité «éclatée».

      4° Les risques de  «décote» plus grande de l’initiative législative  de la Commission  dans le cadre de la mise en place d’une gouvernance économique et d’un éloignement de la méthode communautaire

      En effet, si, comme la tendance l’indique (si l’on suit les décisions des  Conseils européens de cette année 2011), dans le cadre d’une gouvernance économique à structuration  intergouvernementale, des pans entiers de décisions (actuelles et à venir) échappent à la méthode communautaire et se transfèrent, notamment, au Conseil européen et son président (comme aussi à l’Eurogroupe, aux Sommets de la zone euro et au président annoncé des dits Sommets), ainsi qu’au Conseil, la Commission perdra l’espoir de devenir le moteur de cette gouvernance et du régime juridique de son encadrement-fonctionnement et, par conséquent,  la possibilité d’y greffer un pouvoir d’initiative législative, exclusif ou, même, concurrent. Les signes d’un tel risque sont déjà apparus, depuis que la crise dans la zone euro intensifie les débats et les initiatives  sur une  gouvernance économique à orientation intergouvernementale.

     On connaîtrait, alors, une transformation, qui ne  laisserait  au Collège des commissaires qu’un rôle d’instance technique, d’études et de suivi, sorte de secrétariat administrativo-technique (concept utilisé par P. MARTIN-GENIER, «Le crépuscule de la Commission ?», in  www.fenetreeurope.com , 31 1.2011), réagissant aux impulsions et invitations à agir des autres institutions et des États membres. Et pourtant, comme le disait si bien Jacques Delors, « la Commission ne saurait être ni le Secrétariat du Conseil[ou, dirions-nous, du Conseil européen] ni l’exécutant du Parlement européen».

     Et pour reprendre, in fine, devant ce risque de gouvernance intergouvernementale, les termes forts de Jean Monnet, «mettre les gouvernements en présence, faire coopérer leurs administrations procède d’une bonne intention, mais échoue sur la première opposition d’intérêts, s’il n’existe pas l’organe politique indépendant capable de prendre une vue commune et d’aboutir à une décision commune»(Mémoires).

Panayotis Soldatos

*  Cet Éditorial s’inspire de nos réflexions à l’occasion de la préparation d’une prochaine communication au Colloque de l’Université de Lille 2, sur  le thème Du Livre blanc sur la Gouvernance européenne à la  «réglementation intelligente».



 Éditorial  no 4, septembre  2011

Paru aussi,  avec l’autorisation de l’auteur, comme Chronique, sur le site web   www.fenetreeurope.com , le 29 août 2011.

Le rôle des  parlements nationaux  dans l’UE : réduction du déficit démocratique ou «renationalisation» d’europhobie?

     Le présent Éditorial, à l’instar de plusieurs de nos précédents textes (voy., notamment : «La dérive de l’ “Europe-espace” : la fin du rêve de construction politique de l’Europe?» ; «L’érosion de l’espace public européen»; «Moins de Commission européenne, moins d’intégration européenne»), s’inscrit dans la même finalité de démarche : circonscrire, sous des angles différents, la mouvance d’érosion de l’espace supranational européen, manifestée par l’affaiblissement des institutions qui s’y inscrivent, voire par des démarches de   renationalisation  graduelle du système. Il s’agit d’un processus, espérons-le réversible, qui, néanmoins, risque d’ébranler l’édifice intégratif européen et son engloutissement par la puissante toujours vague de la globalisation,  dans une dérive de concassages souverainistes. Et s’il est vrai que la crise économique rend les leaders européens conscients du besoin d’une gouvernance économique européenne, le penchant de plusieurs États membres vers des noyaux directionnels d’inspiration intergouvernementale provoque un dangereux découplage de cette gouvernance par rapport  à ses besoins de fédéralisme économique, voire, nécessairement, politique.

La logique constitutionnelle de réduction du déficit démocratique d’un système superposé, en l’occurrence communautaire  européen

     Les tenants d’un  rôle, sans cesse croissant, des parlements nationaux dans la Communauté et, maintenant,  dans l’Union européenne ont réussi, avouons-le, à mettre de l’avant une finalité de  réduction du déficit démocratique de la CE/UE, un grand nombre d’entre eux dissimulant leur principal objectif, celui du ralentissement de la mouvance supranationale et de la parlementarisation de la construction européenne, voire sa renationalisation.

     1° Certes, la question du déficit démocratique de la CE s’est vite posée  à divers niveaux de son architecture institutionnelle, étant même consubstantielle à  ses  prémisses de fondation. En  effet, le triple  souhait des pères fondateurs d’introduire, dans le schéma des pouvoirs publics communautaires, une importante dose de rationalité intégrative (Commission et Cour de Justice), d’exercice en commun de droits souverains (Conseil) et de dépolitisation duprocessus  (Commission supranationale, pour éviter des affrontements d’intérêts nationaux; Assemblée  non directement  élue, pour ne pas s’engager, de façon prématurée,  dans des débats électoraux et dans des controverses politiques sur une  voie  de fédéralisation, avec  un vrai parlement européen, élu et  légiférant), explique  le déficit démocratique initial du système communautaire.

     Dans une telle approche pragmatique de fondation, le déficit démocratique initial des institutions européennes était justement issu de leur légitimité indirecte, jugée, précisément, insuffisante – déficitaire, du point de vue de la culture politique des États membres --, puisque basée sur une  légitimation en provenance  des institutions nationales (Commission nommée par les  gouvernements démocratiques des pays membres; Conseil composé de ministres bénéficiant d’une légitimité dans leur système national; Assemblée parlementaire composée de représentants des parlements nationaux).

      2° Le remède, dans une optique toujours conforme à la culture politique des États membres, résidait dans une légitimation des institutions des la CE, certes  processuelle,   autonome et aux sources propres, c’est-à-dire communautaire, avec, pour l’essentiel, à terme,  un  législatif de type bicaméral, dont la chambre basse serait  issue du suffrage universel, et un exécutif émanant du législatif et responsable devant lui. Et c’est justement ce processus qui s’est mis en marche  lorsque la volonté politique l’a permis, en 1976, par l’Acte d’élection du Parlement européen au suffrage universel, en 1979 par la première élection directe  de députés européens, en 1992 par le traité de Maastricht, introduisant les premiers pouvoirs de colégislateur (codécision) du PE (ayant déjà certains pouvoirs en matière budgétaire et de coopération  législative), élargis par les traités ultérieurs, comme aussi la  coinvestiture de la Commission. Aussi, en toute logique constitutionnelle, la réduction du déficit démocratique d’un système superposé, celui de la CE/UE, s’inscrivait-elle sous l’enseigne de la démocratisation-légitimation de  ses propres institutions, plutôt que dans l’insertion (dans ce cas, réinsertion) au système  communautaire de rôles d’institutions nationales, en l’occurrence des parlements nationaux.

L’ «agenda caché» de la revendication-imposition d’un  rôle des parlements nationaux dans  l’UE : la promotion d’un processus de «renationalisation» du système communautaire européen 

     1° Placé dans la logique susmentionnée  de réduction du déficit démocratique, le constituant communautaire a opté, l’avons-nous vu, dans une optique, certes étapiste, qui s’apparente à la logique d’un pré-fédéralisme, pour le renforcement du Parlement européen, grâce à son élection au suffrage universel direct, son pouvoir d’approbation du collège des Commissaires et (depuis le traité de Lisbonne) d’élection de son président, ses attributions de colégislateur. De la sorte, on a renforcé le degré de légitimité du législatif et de l’exécutif et déduit d’autant le déficit démocratique des institutions; en même temps, par cette approche de légitimation directe du système, aux fondements propres, c’est-à-dire communautaires,  on a, entre autres, sciemment, coupé le «cordon ombilical» liant les parlements nationaux à la CE/UE, parlements qui, auparavant, désignaient une partie de leurs membres – selon les quotas nationaux— pour siéger à l’Assemblée  européenne.

     Pareil processus de «rupture» et d’éloignement des  parlements nationaux du processus  communautaire   était le résultat naturel d’une démarche de réduction du déficit démocratique de la CE/UE; dès lors, il ne devrait permettre aucun débat sur leur éventuel «rapatriement», ne fût-ce que partiel, dans le système européen, sous l’angle, souvent prétexte, d’un processus de réduction du déficit démocratique de la CE/UE.

     Aussi, seule  la question de l’information des parlements nationaux,  ainsi «coupés» des travaux communautaires, avait-elle, désormais, une pertinence et le constituant, en étant conscient,  a cherché, au fil des diverses réformes, les remèdes : la création  et le fonctionnement de la COSAC ainsi que la coopération et rencontres interparlementaires (parlements nationaux-PE) en font partie; de même, un régime formel d’information, dans le cadre du processus d’adoption d’actes communautaires, fut établi, dès le traité d’Amsterdam (Protocole sur le  rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne»), qui  réintroduit, de façon indirecte et procédurale, certes subtile, les parlements nationaux dans le processus, par   une règle (forme substantielle) de  «pause» obligatoire, d’un délai d'attente de six semaines, dans la procédure législative, pour permettre auxdits parlements de se prononcer, en amont,  sur les propositions d’actes législatifs; il fut, enfin, affiné et élargi, dans ses paramètres,  lors du traité de Lisbonne, par  des dispositions qui nous paraissent suffisantes, sur le plan des besoins d’information et, notamment, celles du Protocole sur le rôle des parlements nationaux, qui prévoit, entre autres, dans son article 4 : « un délai de huit semaines est observé entre le moment où un projet d'acte législatif est mis à la disposition des parlements nationaux dans les langues officielles de l'Union et la date à laquelle il est inscrit à l'ordre du jour provisoire du Conseil en vue de son adoption ou de l'adoption d'une position dans le cadre d'une procédure législative (…)» ; « [s]auf dans des cas urgents dûment motivés, aucun accord ne peut être constaté sur un projet d'acte législatif au cours de ces huit semaines»;  in fine, «[s]auf dans les cas urgents dûment motivés, un délai de dix jours est observé entre l'inscription d'un projet d'acte législatif à l'ordre du jour provisoire du Conseil et l'adoption d'une position».

     Une telle information en est une de rationalisation politique et de fonctionnalité de l’œuvre législative de la CE/UE, dans la mesure où les parlements nationaux peuvent ainsi se permettre de s’atteler à  deux démarches : l’une pédagogique, en relayant l’information sur l’œuvre communautaire à leurs membres et, au-delà, aux populations nationales qu’ils représentent; l’autre de coopération, en exprimant des points de vue sur des projets de  législations européennes,  dont certaines (directives) dépendent du niveau national pour leur mise en œuvre. En somme, il s’agit, principalement, de réformes de  réduction du déficit de communication, de rapprochement indirectdu citoyen de l’œuvre communautaire,de facilitation de la  coopération dans la mise en œuvre, au niveau national, de la législation européenne et, bien accessoirement et indirectement,  de réduction du déficit démocratique de la CE/UE, ce dernier  se réduisant efficacement par des réformes, l’avons-nous souligné et  illustré, à impact direct sur les institutions européennes, elles-mêmes.

     2° Cela dit, même dans cette optique de réduction du déficit de communication et de coopération, force nous est d’observer certains inconvénients, ceux de l’alourdissement de processus législatif européen et ceux de l’affaiblissement de la clause  d’habilitation (le représentant de chaque État membre au niveau ministériel est «habilité à engager le gouvernement de l’État membre qu’il représente  et à exercer le droit de vote»), introduite par le traité de Maastricht (certes, c’était le prix à payer pour faciliter le dialogue avec les institutions parlementaires nationales, les socialiser à l’oeuvre  intégrative européenne  et rapprocher la CE/UE du citoyen). Sur le plan de l’habilitation plus spécifiquement, on comprend la réduction,  «politiquement», du   degré d’«immédiateté»  d’exercice du droit de vote et  d’ «autonomie», sur le fond,  d'un ministre, membre du Conseil, organe collégial communautaire, dans l'éventualité où il serait  mis devant une résolution préalable de son parlement désapprouvant  une  proposition d’acte législatif (dans des cas de  gouvernements de coalition, cette pression  politique  serait accrue).

    3° S’agissant toujours de la réinsertion des parlements nationaux dans le système de l’Union européenne, leur rôle est  bien plus substantiel lorsque l’on se tourne  vers l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité : on y voit, même, l’amorce, sous couvert de réduction du déficit démocratique de l’Union, d’un processus de «renationalisation» du système par un rôle «décisionnel» des parlements nationaux.

     En effet, le Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, rattaché au traité de Lisbonne, reconnaît aux parlements nationaux certains pouvoirs  d’intervention au processus communautaire, lui-même, en vue du respect du  principe de subsidiarité, pouvant, même, aboutir à l’abandon d’une proposition législative :  un  parlement national peut  contester, par un avis motivé, la conformité d’un projet d’acte législatif avec le principe de subsidiarité, obligeant son auteur à en tenir compte (article 6  et 7, par. 1er  du Protocole); des avis motivés de parlements nationaux représentant  un tiers de l'ensemble des voix  qui leur sont attribués par le Protocole conduisent à une obligation de réexamen du projet par son auteur et à une décision motivée  de  maintien, de modification ou de retrait(article 7, par. 2 du Protocole) ; dans le cadre de la procédure législative ordinaire, des avis motivés représentant au moins une majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux entraînent le réexamen de la proposition et, en cas de son  maintien, un avis motivé de la Commission  est requis,  «justifiant la raison pour laquelle elle estime que la proposition est conforme au principe de subsidiarité»; les avis de la Commission et des parlements nationaux  sont communiqués au législateur européen qui les examine; si, dans la foulée de cette procédure et, notamment, des avis de ladite majorité  des parlements nationaux sur la non-conformité d’une proposition législative au principe de subsidiarité, «en vertu d’une majorité de 55% des membres du Conseil ou d’ une majorité des suffrages exprimés au PE, le législateur est d’avis que la proposition n’est pas compatible avec  le principe de subsidiarité, l’examen de la proposition législative n’est pas  poursuivi» (article 7, par. 3, b) du Protocole).

Panayotis Soldatos

 Prochain rendez-vous Éditorial (no 5) en novembre 2011